中共二十届三中全会在2024年7月中举行，会后提出《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，其中提出未来将按照自愿、弹性原则，循序推进渐进的延后法定退休年龄改革，预计于2029年前逐步达成此目标。9月13日，中国大陆全国人大通过决定，宣布将用15年时间，逐步将男职工的法定退休年龄从原60周岁延迟至63周岁，将女职工的法定退休年龄从原50周岁、55周岁分别延迟至55周岁、58周岁。在近年中国大陆经济成长放缓及就业情势不佳的情况下，这个政策宣示引人注目，以下就其政策脉络、政府做法、以及未来效应进行个别分析。

人口老化与年金财务失衡

包括台湾在内，东亚社会普遍面临出生率下降与人口老化的趋势；而中国大陆由于过去推行一胎化政策，面临的少子女化趋势更为快速。尽管过去10年中已经放宽至三胎政策，已然低迷的出生率却没有起色。大陆的人口老化呈现三个特征：1.老年人口规模愈益庞大；2.人口老化速度快，65 岁以上人口占总人口的比例，至2023年底，65岁以上老年人口已占总人口15.4%；3.未富先老，大陆还是一个发展中国家，却已经进入人口高龄阶段，属于所谓未富先老的国家。

庞大的老年人口将增加医疗照护成本以及养老保险支出，进而形成沉重的公共财政负担。尽管大陆官方指出，带来老年照顾产业发展的机遇，但这方面的产值助益不太可能弥补人口老化所导致的经济动能丧失，以及相关政府支出的增加。人口红利的消逝将导致劳动力逐渐不足，未来工作人口缴交保费以支应退休金支出的财务预估将会失衡，使得大陆年金体系难以为继。目前大陆职工法定退休年龄，仍然是1978年国务院发布的相关规定标准：男职工60周岁，女干部55周岁，女职工50周岁。相较于西方国家普遍将退休年龄提高至67周岁，即使东亚的日本、韩国也多半订在60-65周岁，显然大陆的退休年龄偏低。

由于人口老化与出生率下降的压力，年金改革势在必行，主要应对两个制度问题：1.目前的年金体系财政统筹仍在省级，导致沿海地区与中西部、东北地区的年金财政状况有明显贫富差距；2.庞大的境内流动人口加剧各地年金财政失衡，发展滞后地区由于年轻人口外移，造成辖下年金保险基金收支不平衡的问题，沿海富裕地区则享受到移民红利，年金保险基金多有盈余。就此而言，延后退休年龄的做法，对于年金财政孱弱的地区更有帮助，可以减缓地区人口失衡所带来的年金支出负荷。

延后退休政策与未来效应

中国大陆早在2013年三中全会就有提及延后退休的规划，并逐步在地方推动实验探索。地方政府也开始尝试「渐进延后退休」方案，例如江苏省在2022年试行延后退休方案，将女性退休年龄延后、取消特殊劳工的提前退休优惠、以及自愿性延后退休等政策。 

由目前趋势判断，未来退休年龄不会是固定的数值，而是随著出生年与性别相应变化。以官方角度来说，适时调整才能保证年金财政永续，促进地区之间的年金财政互补、并且著墨世代平衡与性别平等的议题。主流的专家意见认为，每年延后3个月退休应该是最佳做法；如此可以维持年金永续，同时让职工较晚退休可以领更多年金，甚至也可让缴费不足法定15年的人有机会可以补缴或续缴，累积退休金权益。

民众普遍担忧就业问题

在威权体制下，不易真正得知一般民众对于延后退休的意见，遑论强烈反对。目前舆论中最明显的是对于就业的担忧：由于中国大陆社会面对老年劳工不友善。例如，考公务员的年龄限制是35岁，而在互联网的企业更偏好35岁以下的新世代，连工头挑选农民工都会挑55岁以下。加之目前中国经济形势，失业情形严重。因此，观察普遍网民言论，「只是延后到65岁开始领退休金，并非保证就业至65岁」是最大的担忧。

事实上，这类舆情只是对就业问题担忧的投射，与延后退休年龄的政策方向不见得有直接关联，这样反而忽略二十届三中全会《决定》中的思维细节。重点在于这个改革推进将按照自愿、弹性原则来循序渐进，在大陆社会保障的政策白话文意思，是不会在短期内仓促推出全国一致性的做法。由于目前各省的年金体系财政状况不一，加上彼此之间的人口结构、产业发展型态殊异，要如何推动退休年龄延后政策，势必需要因地制宜，让地方政府自主决定推动时机与相关实施细节。

换句话说，一般直觉认为中国大陆人口老化带来年金改革压力，只说对了一半故事；另一半的重点在于这种人口结构失衡压力因地而异，因为年金体系管理的地域化（省级统筹），使得各地的年金制度有不同程度的财务状况，这种制度特性反而让发展较不足的地区年金制度承受巨大的财政压力。近年中央政府试图调整这种区域失衡状况，希望未来将各地的年金基金管理进一步提升至全国层次，但并非易事，牵涉到中央地方政府之间折冲、地方政府间竞合的复杂关系，无法一步到位。

从更广的社会保障制度脉络来看，21世纪的大陆社会保障制度发展主要依循的原则是「广覆盖、低水平、可持续、多层次」，希望在各地自己发展程度、各级财政补助的基础上，逐步提供各地人民基本的社会保障，并依各地自身的财政实力进一步建立补充性的保障制度。这点我们可在城镇养老保险、医疗保险观察到，更能在农村社会保障制度的发展中发现这种政策思维。另一方面，因各地制度与财政实力的差距，中央政府在近几年也投入大笔经费补助贫困地区建立相关制度。就此而言，延后退休年龄的实施大原则完全符合上述的制度改革思维。

延后退休年龄措施揭开未来福利改革序幕

直接将延后退休年龄与劳动市场改革画上等号，无法得其精髓。二十届三中全会《决定》的相关宣示，应是中央政府提出改革定调，具体细节放手给地方政府依自身条件决策。舆论担忧的延后退休年龄将排挤年轻人工作机会，不太容易直接发生；因为地方政府官员对于这类就业情势相当敏感，不会冒进推出激烈的退休措施，导致地方抗争而赔上自己的仕途。比较可能的情景是各地在这个大原则指导下，推出不同程度的试点措施后，找出可行之道再推出地方做法，时机成熟时再由中央进一步定调政策细节。

此外，自愿原则也将决定权交给劳工个人决定，让有意愿继续参与劳动的高龄者获得管道。在面对人口高龄化的东西方社会中，提升中高龄劳工延长就业的做法同样十分普遍，大陆的这个政策原则也不例外。因为担忧青年失业而看衰延后退休年龄措施，其实忽略高龄社会里中高龄劳动者比例增加的长期趋势；如何活化劳动力对于大陆未来的经济社会发展也很重要。当前大陆青年群体失业问题固然不小，年金财政失衡与中高龄就业议题却也浮上台面。延后退休年龄的政策讨论点出大陆社会保障所面临的挑战：如何在未富先老以及经济成长放缓的情况下，达成促进老年经济安全、确保年金财政可持续，同时著眼青年就业与世代公平，实非易事。

宏观来看，中国大陆经济发展已经陷入「中等收入陷阱」，关键在于产业升级转型，以及消费能量都遇到瓶颈。延后退休年龄措施更像是揭开未来更多福利改革的序幕，方向涉及将有限的资源重新分配或是福利缩减。即使在威权体制中，这类措施也易遇到社会阻力，是未来观察大陆国家社会关系的关键视角。