两岸「直航」之影响评估重要结果摘要

行政院各有关机关

目  录

壹、「直航」之经济影响评估

一、 对运输成本的影响

二、 对台湾航运地位的影响

三、 对总体经济的影响

四、 对产业之影响二

五、 对就业之影响

六、 对亚太区域经济发展的影响

七、 综合评估

贰、「直航」之安全评估

一、 国防成本可能大幅增加

二、 国防部对于降低「直航」对国防安全冲击之重要建议

三、 其他安全层面问题

四、 综合评估

参、「直航」之技术面评估

一、 海运「直航」部分

二、 空运「直航」部分

肆、推动「直航」应有的方向及准备工作

一、 确立「直航」推动方向

二、 应加强的配套措施

三、 「直航」之推动条件及协商原则

壹、「直航」之经济影响评估

一、对运输成本的影响

海运「直航」可节省相关运输成本每年估计约新台币八．二亿元（据不同估计从八亿元至一二亿元）；可减少约一半的运输时间（以不经石垣岛估计每航次可节省十六至二十七小时）。

空运「直航」可节省旅客旅行成本估计每年约新台币一百三十二亿元（以多航点「直航」估计），旅行时间八六０万小时；货物运输成本每年约新台币八．一亿元，运输时间二十六万吨小时。

对个别企业而言，因海、空运「直航」可节省的运输成本估计约一成五至三成。

「直航」对航运业者的利益，以空运业者受益较大，海运业者受益较有限。

「直航」的潜在经济效益，在于因运输成本及时间的节省而提升物流配送效率，进而可创造在港口及机场新增的运量，并扩大邻近地区的各种附加价值活动。

二、对台湾航运地位的影响

海运「直航」有助于确保台湾海运地位；可强化国际航商留驻我港口之意愿，降低二００五年上海大、小洋山港建成后对我航运地位之威胁；并维系国轮船队之经营。

空运「直航」有助于台湾发展成为亚太地区航空货运及旅客转运中心；并有利于掌握台商货源及旅行商机，进而巩固台湾国际空运的地位。

三、对总体经济的影响

「直航」的经济效益，包括：

降低货物运输及人员旅行成本的降低，提高企业经营效率。

营造两岸关系改善的正面印象，进而对国内金融市场有若干激励作用。

中长期可提升资源运用效率，促进两岸产业分工，扩大双边贸易。

「直航」及「三通」可能带来的负面影响，包括：

大陆物品进口增加及大陆台商产品回销，可能冲击国内产业，并造成贸易顺差缩小及国内通货紧缩问题。

台湾人民将扩大赴大陆观光旅游、从事商务活动、消费乃至购买房地产，可能造成内需减少及房地产价格的下降。

台商将扩大赴大陆投资，可能造成资金向大陆进一步倾斜，及产业技术及高科技人才流向大陆，进而排挤国内投资。

四、对产业之影响

在短期，「直航」影响主要是若干对运输时间及成本较敏感之产业（受不利影响较大者，包括：具有时效性或易腐之生鲜水果、蔬菜、肉类及渔产品等农产品；以及运输成本高、在大陆有生产比较利益之工业产品，如家电产品、机械、建材、汽车及零组件等；有利者主要为原料或零组件产业，如石化、纺织及资讯电子业，以及海空运输、旅游相关服务业等）。

长期而言，「直航」及「三通」对产业发展有结构性的影响：

就三级产业而言，农业、工业将因「直航」而比重缩小，服务业比重相对增加。

农渔业受冲击较大，须朝科技化、精致化方向发展，才能确保生存发展空间。

制造业结构将大幅改变，竞争力较低的传统产业及内销产业将萎缩，高值化产业及科技产业比重将上升。

服务业将成为吸收农业及制造业移出资源之主要部门，将大陆市场纳入运筹管理范围而有潜力发展为区域营运中心的服务业，将有较大的发展空间。

五、对就业之影响

「直航」后台湾经济转型可能使结构性失业问题增加，并诱使国内劳动力尤其是部分中高级人力前往大陆就业寻找第二春。

随企业投资赴大陆工作及居留之台籍干部及眷属势必增加。

六、对亚太区域经济发展的影响

大陆经济的磁吸效应及逐渐发展成为「世界工厂」，对邻近国家构成强大的竞争压力，也改变区域经济战略的结构；惟大陆经济亦面临许多短、中、长期问题，其经济潜藏各种变数；今（九十二）年爆发的ＳＡＲＳ疫情，亦对大陆经济带来冲击及不确定因素，尤其ＳＡＲＳ若卷土重来，对大陆经济发展势必有极负面的影响。

「直航」有助于增强台湾经济的区域战略地位，降低两岸经济资源移动之相对成本，避免在区域整合趋势下遭到边缘化。但相对而言，台湾也必须克服大陆进口产品冲击及资金、人员外移的不利影响，才能确保「直航」的总体利益。

「直航」对亚洲各国经济有不同影响，大致而言，「直航」对大陆经济有利，但对香港经济短期不利；对日本经济影响有限；对韩国经济将构成竞争压力；对东协经济的影响则长期大于短期。

七、综合评估

在未来五到十年间，台湾经济发展将受到几个关键因素的影响，包括：台湾经济的内在变化、国际经济动向、中国大陆经济因素，及两岸经贸关系发展。不可讳言，「中国因素」的持续增强及两岸经贸依存关系的加深，将使「直航」及「三通」的需求增加，然而，我们也必须体认到两岸政经环境及各种制度的重大差异，以及大陆经济存在的各种变数及ＳＡＲＳ的可能冲击影响。

为因应大陆经济的磁吸效应及逐渐成为「世界工厂」的趋势，台湾无可避免地须将大陆纳为产品制造及行销全球市场的重要据点之一，但另一方面，台湾也必须保持经济发展的主体性，利用产业发展的利基，结合跨国企业的力量，加速产业转型升级，并因应后ＳＡＲＳ时代的需要，在两岸建立更合于风险考量的产业分工，强化台湾的生产基地，才能确保经济长期发展的优势。

推动「直航」及「三通」须具备的基本条件包括：台湾经济的持续国际化；台湾经济吸引力的提升；台湾核心竞争力的确保及增强；以及两岸资源的平衡流动。

推动「直航」及「三通」必须做好风险管理，确保总体经济的安全，因此，必须强化经济安全网，提升经济预警及应变能力，同时须建立经贸秩序，减少不确定因素。

总结而言，「直航」及「三通」对台湾经济长期发展的利弊得失，关键在于能否扩大其正面的影响，并减少其负面的冲击，这又系于台湾能否提升国际化程度，全面改善投资环境及生活品质，加强经济吸引力，强化台湾生产基地，并促使资源进出的平衡流动，从而才能吸引包括中国大陆在内的国际资金及高级人才进入台湾，确保台湾经济的领先优势。因此，推动「直航」须具备客观条件并有完整的配套，其推动时机，在于国内是否做好充分准备，以及是否能够透过谈判创造有利的条件。

贰、「直航」之安全评估

一、国防成本可能大幅增加

「直航」对国防安全之冲击影响，主要包括安全防卫以及国防战略及部署两方面，前者可能出现立即之威胁，后者则有广泛深远之影响。

整体来看，「直航」若未能产生缓和两岸紧张关系，降低军事冲突的作用，则「直航」对国防安全冲击不可忽视，兵力及各种军事部署之调整，以及各种有形或无形的负担，都相当可观。

二、国防部对于降低「直航」对国防安全冲击之重要建议

台海中线及海峡现状（飞机、船舶不横跨台湾海峡）是维持台海情势稳定的关键所在，不能因为「直航」而遭到危害。

两岸「直航」宜采先南、后北、再中，循序渐进之方式实施。

空运「直航」之飞机禁止横跨台湾海峡，有利我安全维护，建议不宜新增空中航路，宜循原有之国际航路飞航，以利管制及争取较长之鉴别与应变时间。

各「直航」机场及港口应部署应变兵力，俾利即时处置突发状况。

建议与中共官方协商律定相关法规，于达成共识后颁布海峡两岸执行，并划分管辖权及责任区。

如遇突发状况或有影响国家安全顾虑时，应立即要求局部或全面停航。

三、其他安全层面问题

对国家主权可能构成伤害。中共将「直航」视为「一个国家内部的事务」，并主张「一个中国」原则及「一国两制」，推动「直航」若须屈从中共矮化我方的政治前提，则势必对国家主权构成严重伤害，其成本将难以估计。

社会安全成本可能遽增。「直航」及「三通」对社会安全有广泛影响，包括：对治安的冲击、疫病防治负荷的大幅增加、经济依赖人口的大幅成长、社会福利及教育负担增加等，若无相应的防范措施，其衍生的长期社会成本将远大于经济的利益。

经济安全问题日趋严峻。「直航」及全面「三通」，将造成我产业发展及整体经济结构的根本变化，全面加速两岸经济结合的深度及广度，其可能衍生的经济安全问题包括：台湾经济对大陆市场的依赖度大幅升高、产业空洞化及失业问题的冲击、金融风险升高、核心技术可能流失乃至经济可能走向边缘化等。

四、综合评估

两岸「直航」对安全的影响，首在对国防安全之冲击；其次为对经济及社会安全之冲击。至在政治及国际关系层面，其长期影响甚于短期冲击。

「直航」对国家安全的重大影响，是无可回避的课题。为保障「直航」及「三通」后之国家安全，必须建立综合安全的观念及做法，从多方位、多层次建构国家的整体安全，确保国家重大利益及核心价值免于受到威胁与侵害。

鉴于国防安全的关键性及重要性，因此，推动「直航」必须针对国防部的建议要项，包括：台海中线及海峡现状应予维持；往来机、船宜尽量避免于台湾海峡航行；空中航路以采用原有之国际航线航行为宜，不宜新增航路；海运通航航道亦应予以限制及管制等，作适当的考量及合理安排。另为因应「直航」后更多的安全工作负荷，国家安全相关部署及工作重点，亦须作更积极的配合调整。

由于两岸的错综复杂关系，使得政治、社会、经济等安全层面问题不易有清楚的界限，因而增加安全管理上的复杂度与困难度，如何强化安全的认知与了解，凝聚内部共识，是未来严厉的挑战。

「直航」将使两岸货品、人员、服务、资金、资讯的流动益趋频繁，其衍生的人、货、资金、技术等往来数量将大幅增加，其可能增加的安全管理事务将不胜负荷，因此，「直航」之安全准备工作宜及早进行；如何调整「直航」后之安全工作重点及相关部署，成为迫切课题。

总体而言，推动「直航」的关键在于两岸互动能否改善。假若中共对我持续采取敌对做法，企图持续藉「以通促统」、「以商围政」来吸纳台湾的经济力量，减损台湾的主权地位，则推动「直航」，无疑将付出巨大的安全成本，是以，政府推动「直航」，必须建构在两岸关系改善，良性互动增加，并共同努力建立互信的基础之上，同时也必须要有完整的安全配套，以减少可能发生国防、社会及经济安全的成本。

参、「直航」之技术面评估

一、海运「直航」部分

推动海运「直航」，技术层面必须考量的最重要因素包括：航线定位、港口选择、经营船舶、船舶悬旗、航政监理及「直航」方式选择等。

关于两岸航线之名称及定位（各种主张包括：「国内航线」、「国际航线」「准国际航线」、「特别航线」、「两岸航线」），我方主张应经由双方协商确定；若不协商而依双方各自规定处理，则因中共在名称上虽可能有若干弹性，但实质上势必仍坚持「国内航线」的安排。

「直航」港口之选择，若从台商需求及营运考量，四个国际港口皆可开放；但若顾虑安全问题，必要时可采循序渐进开放方式；大陆开放之港口则可能需经由协商。

经营船舶管理上，将不特别限制，包括国籍船舶、大陆船舶、外籍船舶及权宜籍船均可参与。但大陆方面目前仅准许在两岸注册之台湾或大陆人民独资或合资航运公司所拥有的两岸船舶或权宜籍船经营两岸间航运业务。

其他如船舶悬旗问题、航政监理（证照查验、通关检查及船舶设施检查等）、避免重复课税、设置航运及相关航业公司（如货代及船代等），可依相关国际规范或透过协商处理。

海运「直航」所涉各项技术事项，若从我国与其他国家之航运往来经验，大部分不必然须经过协商，但是，基于两岸良性互动，以及安全管理等需要，由两岸进行协商并签署协议应为最可行途径。

二、空运「直航」部分

推动空运「直航」，技术层面必须考量的最重要因素包括：航权安排、航点选择、飞航管制及安全问题之处理、航政监理及意外事故调查、损害赔偿等相关技术层面问题。

航权协商：两岸空运航权之安排，须经双方协商决定「直航」的航点、参与航空公司、飞航架次等，再由双方主管机关根据协议执行。

航点选择：我方可优先选择之航点为桃园中正国际机场、高雄小港国际机场；大陆可选择之航点为其对外开放之机场，若依交通部民航局调查民航业者意愿，认为最佳航点依序为上海、广州、北京、厦门、深圳。

航路规划：「直航」后，双方航空器仍经由第三飞航情报区（香港或琉球飞航情报区）进入台北飞航情报区往来两岸间，则相关作业均可依现行方式完成，无需另作安排。

开放空运「直航」之方式，包括：１．「定点直航」或「多点直航」；２．「先货后客」、「先客后货」或「客货同步」；３．「单向直航」或「双向直航」；「包机（不定期或计划）」或「定期航班」。

其他如有关机组人员、航空器证照之承认及机务查核等事项，宜比照现行符合国际惯例之作业模式，但若中共不接受，则须由两岸协商解决。

空运「直航」所涉各项技术事项，尤其是航权安排及安全事务，皆须经由两岸协商处理，因此，推动「直航」之关键在于进行两岸协商并签署协议。

肆、推动「直航」应有的方向及准备工作

一、确立「直航」推动方向

依循国家发展目标循序推动「直航」。

在「建立和平稳定的两岸互动架构」方针下推动「直航」。

二、应加强的配套措施

贯彻落实「深耕台湾、布局全球」的国家经济战略。

经发会及大溪会议已确立「深耕台湾、布局全球」的新世纪国家经济战略，及「投资优先、经济优先、台湾优先、投资台湾优先」的拚经济方向，政府并据以展开各项经济措施的调整及长程规划；两岸经贸政策调整亦循序渐进展开。

今年ＳＡＲＳ疫情后，政府更积极开展全面性的经济改造，加速推动经济自由化、国际化，同时加强引导企业回台投资，建立更合于风险考量的两岸产业分工，以提升国家总体竞争力，并为因应两岸经贸长期趋势及协商推动两岸「直航」及「三通」，创造更有利的条件。

强化经济安全发展策略及相关机制。

加速台湾经济转型。在「深耕台湾、布局全球」之国家经济战略下，以「资源整合者」定位台湾经济转型方向，建立高效率的运作机制，提升台湾技术创新、运筹管理及系统整合能力，以充分结合国内及海外包括大陆的人力、资金、技术、产业、运输及贸易网路等经济资源，以加速台湾经济转型，逐步迈向建立营运中心的目标。

提升综合竞争力。拟定具体计划，全面提升台湾经济的综合竞争力，包括地区综合竞争力、城市（都会区）综合竞争力及产业综合竞争力，借以克服台湾经济规模及腹地不足的限制。

建立配套之产业结构调整措施，以有效处理产业结构调整衍生的投资外移、产业衰退及失业问题。

配合「直航」，规划推动两岸经贸架构协商，以争取产业调适时间，并确保「直航」后不致出现人员、资金倾斜流动等问题。

扩大吸引投资。规划可配合「直航」及「三通」之国内投资领域及具体计划，加强吸引国内、外投资，并建构可操作之国际经济合作模式，推动与美国、日本、东协国家的具体经济合作计划。

建构国家经济安全体系。拟定衡量经济竞争力、经济主体性及经济应变力之具体指标，并建立相关安全因应措施。

强化疫病防治体系，确保「直航」后人货之安全移动。

建立国家主流价值，巩固民众对国家的认同。

推动民主改革及深化工程，加强保障人权，巩固民众对国家的认同。

加速司法改革，确保社会的公平正义，落实法治社会的理想。

提升全民对台湾历史及乡土文化的认识，凝聚命运共同体的意识。

依据国家安全的目标，在加入ＷＴＯ已建立国家安全机制的基础上，进一步完善「直航」及全面「三通」后安全管理的操作策略及执行措施，范围包括：国防安全整备、政治安全提升、国际地位巩固、社会治安确保、社会发展稳定和谐、国土永续利用、经济金融安定及可持续发展、两岸良性互动机制等。

三、「直航」之推动条件及协商原则

推动及实施「直航」之条件

民意基础及国内共识。

落实配套措施及建立法制。

两岸之正常及良性互动。

协商之原则及议题

推动「直航」必须透过两岸协商并签署协议，方能符合国家的最大利益。进行协商应坚持以下基本原则：

国家主权绝不退让，绝不陷入中共「一中」、「一个国家内部事务」之统战。

公权力运作不受任何侵蚀。

国家整体利益及民众长期福祉必须确保。

由政府充分主导协商。

「直航」协商必须与相关经贸议题配套进行，相关议题涵盖：

海运及空运「直航」协定。

配套经贸议题，包括：开放大陆人民来台观光；有序开放大陆物品进口；服务业投资相关问题；双边投资保障协定；共同保护智慧财产权；双边互免租税协定；两岸金融往来及监理；建立两岸农渔交流秩序；渔业劳务合作协定；两岸防检疫合作机制；其他相关议题。