一、两岸互动、协商之回顾

自民国七十六年开放民众赴大陆探亲以来，两岸间之交往持续在增加。在两岸相互不承认之下，为务实处理交流所衍生之事务，在民国八十年两岸各自设立海基会与海协会，以作为两岸互动包括沟通、对话、协商的管道，协助政府处理交流所衍生的个案问题及辅助公权力行使（如两岸文书验证）。在其后所通过的两岸关系条例，则是以海基会之设立及功能为蓝本，而明文规定政府可以委托民间团体处理两岸人民往来有关之事务，但须受政府之监督；且非经政府授权，不得与大陆方面订定任何种形式之协议。

过去十余年，海基会在两岸关系上扮演著关键性的角色，八十二年的「辜汪会谈」及其后八十七年「辜汪会晤」，两岸就不同事务所举行二十余次之协商谈判（如挂号信函查询补偿、文书验证、偷渡犯及劫机犯遣返、渔事纠纷处理等），均历历在目。这些互动都是两岸关系上历史性的时刻，不仅让两岸的互动有了具体的呈现；其背后所代表的是相关人员及机构在处理两岸事务的经验的成长及累积，而这些都是在处理两岸事务上重要的资产。

海基会在两岸关系上有著不言可喻的重要性，在可见的将来继续实质的发挥它的功能，主要原因如下：

（一）海基会的建置（从董事会之组成、组织之形式及职能分工），人员之选任（从董事长、秘书长、到各层级之主管及办事人员）及与政府在过去十余年的互动，使得海基会虽然在名义上是民间团体，但其实际功能已接近政府机关，而常被称为「准官方机构」。海基会之运作、思考亦与政府同步，人员所受规范亦与政府人员相近。因此，政府委托公权力行使的信赖要件，在海基会而言，是无庸置疑的。这是海基会与一般民间团体最大的差异所在。

（二）过去十余年海基会处理两岸事务经验的累积，及辜董事长对于两岸事务之投入及爱国之忱，加以历任秘书长忠诚干练、勇于任事，使得海基会所累积的公信力，及社会大众对其专业之信赖与尊敬，更是其他民间机构无法比拟。

尽管海基会的协商谈判功能因大陆方面的杯葛而有所停滞，但其代表官方行使公权力之重要象征，以及在两岸交流及服务业上，始终扮演著积极而重要的角色例如：交流争议个案之解决、人民生命财产损失急难个案之协助、台商之联系及辅导、文书验证等。

今后政府在两岸互动及协商的过程，会持续借重海基会；在两会没有正式恢复协商之前，仍尽其可能地借重海基会的资源及经验，使其在两岸互动上发生实质的效能；同时，政府将继续赋予海基会更多交流、服务的功能，尤其是在台商联系服务及文教交流等事务上。

二、两岸现状及协商之必要性

随著两岸交往的增加，尤其是在经贸互动层面上，已累积相当多的议题，须要协商解决。在双方没有协商的情形下，固然部分事务可以由单方面推动或透过默契实施，但往往因双方主管机关未能相互配合，使得交往速度迟缓或障碍重重，甚至于出现失序的现象。而有关WTO事务之往来、三通问题之解决，更是须要有完整的协商过程。我方曾数度表达，愿意在WTO架构下与大陆方面协商，也愿意考虑在双边基础上进行互动。但大陆方面并未积极回应，而消极的以「一个中国」、「国内事务」之说法，阻断各种方案的可行性。近来，大陆方面又提出「民间对民间、行业对行业、公司对公司」之协商模式，而无视于民主社会中政府与人民团体之间扮演的不同角色，其功能有别、思考有别、所注重之利益也有别。民主体制中在个别事务处理上，民间团体之立场常以私人及局部利益为考量，与政府必须以全民利益为导向的立场有所不同，而政府也不必然在任何情况下可以将其意志强加于民间团体。这种政府与民间团体利益思考的不同导向，是民间协商无法取代政府协商的关键所在。

民间团体扮演政府之间的协商桥梁，在我国与未有外交承认国家之间的互动多有案例。但在这些案例中，虽然有时以民间名义进行，但实际执行协商者，都是双方政府之官员，故公权力行使得以确保无虞。两岸之间则有本质上的差异，除APEC的双边与多边会议外，双方政府人员在海基、海协沟通管道之外未有正式、直接的往来管道，使得讯息传递及沟通互动中多有障碍，常有误判或不解对方真实意图之情事，造成公权力行使的不便。

我方认为两岸问题的解决，必须来自双方的弹性与善意，我们愿意在确保公权力之行使不被矮化、边缘化及受侵蚀的前提下，主动释放善意，积极考量弹性方案，务实解决双方关系发展上的障碍，也就是说，在两会未正式恢复协商之前，我方将适度考量委托其他民间机构协助处理两岸人民往来事务。

最近 总统针对两岸的接触及对话已有政策性的宣示，我们将秉持此一宣示，依下列方向及原则，考量委托民间参与两岸协商：

（一）强化两岸协商的统合机制

两岸经贸关系及民间交流之现状，使得待协商之议题，已涉及到许多主管机关的权能，以及民间经济及商业利益，因而呈现出多面向、多元素及多利益的组合。私人商业性的利益与公权力所欲保护的公共利益并不尽一致，而各机关所代表的政策思考也不尽相同；寻求这些不同考量的平衡点的同时，对外争取整体最大的利益协商结果，须要一个有效率的统合机制。我方将透过机关间、政府与人民团体间不断的沟通寻求共识，也将建立分工体制，使得协商立场的整合能有效率的进行，而不流于内耗。也希望业者能与政府充分配合，只有在政府与业者同心协力，才能争取到对我最有利的条件。

（二）尽其可能运用既有的两岸协商经验

两岸协商过去十余年来以海基会为专责机构，其所累积的经验、公信力，及政府的信赖，是两岸互动中最重要的资产，我们将善用这些资产，使其在两岸后续协商中发挥实质的效能。

（三）适当并弹性运用民间团体的协助

在两岸两会恢复正式协商前，我们将依据协商议题的性质及其所涉公权力的强弱度，相对考量相关民间团体的公信力及可信赖度、专业能力及经验，并据此个案考量民间团体参与协商的模式及程度，以务实的处理两岸间较有急迫性的事务。

（四）法律检讨及监督机制的建立

我们将检讨两岸条例中委托民间团体处理事务的现行法律机制，是否足以因应未来情势的需求；同时我们将著手建立有效管理监督机制，使得协商过程中，政府能实质有效的掌控进程，并防止利益冲突（尤其区隔私人利益与公共利益），以及公权力流失或被侵蚀的现象。

三、两岸三通的协商

当前我们面临的不是要不要三通的问题，而是要如何处理及促成三通的问题，这是一个涵盖范围极广且高度复杂的作业，而其中最重要的核心则是如何进行有效的协商，这也是经发会结论中所指出的核心问题所在。我们固然以两岸两会制度化的协商为优先模式，也将尽其可能的促成两会恢复对话商谈，在此之前，我们也将秉承 总统之宣示，依前述方向及原则，寻求规划两岸三通谈判的可行方案。

大陆方面也强调三通的重要性，但却又杯葛制度化协商。在我们愿考虑弹性方案的同时，也希望大陆方面能尊重我方政府职能，并能了解民主社会及政府运行的法则与逻辑，以及政府与民间功能、性质上的差异，做出善意积极的回应，促成双方可以共同接受的谈判模式。我们再次呼吁大陆当局不要在双方有共同意愿的「三通」议题上，引入不必要的政治思考及干扰；同时也能够先行整合大陆内部不同的利益团体，不同地区利益冲突，以及中央及地方在此问题思考上的落差，使得将来两岸三通谈判上，双方能有发挥创意的空间，共同寻求解决两岸间，甚至于这个区域中最困难、也最重要的课题之一，以开展两岸建设性的关系。