开放大陆地区人民来台观光政策之规划推动相关说明

一、本案背景说明

（一）办理依据

为因应两岸新情势及活络国内旅游市场，陆委会自八十九年八月即针对开放大陆地区人民来台观光进行可行性之评估。行政院及陆委会亦多次明确宣示：政府将于今年六月底完成开放大陆地区人民来台观光之评估与规划。另立法院于八十九年十二月五日修正通过「台湾地区与大陆地区人民关系条例」第十六条第一项：「大陆地区人民得申请来台从事商务或观光活动，其办法由主管机关定之」，为本案推动确立法源基础。

（二）规划进度

本会根据行政院指示，会同交通部、内政部、国家安全局及海基会等各有关机关，积极展开评估及规划作业，于九十年四月初完成第一阶段评估报告，并陈报行政院。嗣于五月底完成「开放大陆地区人民来台观光规划方案」（初稿）及「大陆地区人民来台从事观光活动许可办法」（初稿），于六月初向行政院简报，随即进行相关细节之检视与修正，已如期于六月底完成最后规划报告。

二、开放大陆地区人民来台观光之重要意义

开放大陆人民来台观光是跨出两岸人民自由往来的重要门槛，也是两岸关系迈向正常化的关键一步。我政府确立此一开放政策并积极规划推动，充分展现在大陆政策上前瞻主动之思维，以及对大陆人民乃至中共当局的高度善意与诚意。我们相信，此一深具关键之开放政策，若中共方面亦有善意回应而能落实推动，则对扩大两岸人民交流，促使两岸关系回到正轨，将有极为正面的意义与进一步的催化作用。

三、开放大陆地区人民来台观光之评估

综合各相关机关之评估结果，兹就开放大陆地区人民来台观光之正面效益及可能影响，说明如次：

（一）可发挥的正面效益

１、社会及政治面：两岸生活水准及制度差异甚大，开放大陆人民来台观光可增进大陆人民对台湾社会自由开放、经济繁荣及民主进步之认识，促进彼此之了解，进而有助逐步化解认知之差距，扩大良性互动。

２、经济面：台湾具有丰富的观光资源，开放大陆人民来台观光，将可增加稳定的观光客源，增加观光外汇收入，进而有助于观光产业规模的扩大及创造新的就业机会，同时也可带动交通、娱乐、住宿等观光产业及周边产业之投资。另据国外经验显示，大陆旅客赴各地观光旅游平均消费水准经常高于一般国际旅客，若能顺利来台观光，应可发挥相当的经济效益。

（二）须防止的负面影响

１、国家安全面：由于中共对我仍有敌意，未来开放大陆人民来台观光，若无配套之措施，难免增加人员渗透之潜在威胁及安全管理之负荷。

２、社会安全面：因为两岸经济条件及社会型态之差距，开放大陆人民来台观光，若未透过双方政府的配合及管理，可能出现违规脱队、逾期滞留、非法打工或从事非法活动等情形，影响社会治安恶化。

四、各国开放经验之参考借镜

鉴于大陆人口众多及经济、社会发展之情况，世界各国对于开放大陆人民前往观光皆极为慎重，且多数国家皆采取若干管制措施，如配额管制、地区限制、身分限制及「团进团出」等。再者，多数国家对接待旅行社皆课以相当的责任，部分并采取「保证金制度」，要求缴纳一定金额的保证金，以担保滞留旅客之遣返费用。另外，我们也注意到，中共当局对大陆人民自费出国亦有一定的限制及管理，并透过与若干国家签署协定，达成更合理、有效的管理。

五、开放大陆地区人民来台观光之规划重点

（一）开放目标

１、增进大陆人民对台湾之认识与了解，促进两岸关系之良性互动。

２、扩大台湾观光业发展利基，协助推动观光相关产业之进一步发展。

（二）开放原则

１、在确保国家安全前提下，循序渐进开放大陆人民来台观光。

２、在建立两岸交流秩序前提下，整体规划及合理规范大陆人民来台观光。

３、从增进两岸良性互动观点，提升开放大陆人民来台观光之正面效益。

（三）规划重点

１、采总量管理方式，本循序渐进原则，初期开放数额幅度较小，但亦具一定之经济规模，并由主管机关公告。

２、上述公告数额之分配，由交通部观光局依台北市、高雄市旅行商业同业公会及台湾省旅行商业同业公会联合会（以下简称省市级旅行业同业公会）会员中经交通部观光局核准家数比例核发予省市级旅行业同业公会；金门、马祖旅行业并入台湾省旅行商业同业公会联合会会员家数计算。

３、接待旅行社须符合一定之资格条件，包括：

(１) 成立五年以上之综合或甲种旅行社；

(２) 为省市级旅行业同业公会会员；

(３) 最近五年未曾有保证金被法院扣押或强制执行、受停业处分、拒绝往来户、无故自行停业等情事；

(４) 向交通部观光局申请赴大陆地区旅行服务许可获准，经营满一年以上年资，或最近一年经营接待来台旅客外汇实绩达新台币一百万元以上，或最近五年曾配合政策积极参与观光活动对促进观光活动有重大贡献者；

４、接待旅行社须向省市旅行业同业公会缴纳新台币一百万元保证金，作为支付大陆人民来台观光期间发生紧急事故所生费用及治安机关办理滞留旅客收容、强制出境所需费用。

５、大陆旅客之资格条件，系参考其他国家经验，作合理规范；来台从事观光活动由旅行社组团办理，并以「团进团出」方式为之。

６、对接待旅行社将课予一定的责任，如有大陆地区人民逾期停留未随团返回者，将予记点，并适当作处分（每逾期停留一人，由主管机关记点一点，按季计算，累计二点者主管机关停止受理该旅行社代申请案一个月，累计三点者停止受理该旅行社代申请案三个月，累计四点者停止受理该旅行社代申请案六个月，累计五点以上者停止受理旅行社代申请案一年）。另违反其他相关规定者，将视情节轻重停止办理大陆地区人民来台观光业务一个月至一年。

７、为加强对旅行业之管理，将要求省市级旅行业同业公会订定旅行业自律公约，报请交通部观光局核定，以确保旅游的品质。

８、在国家安全事项规划方面，将建立事前审查机制及来台后之通报及处理机制，俾利有效管理，并在发生紧急事故或旅行纠纷时，能作及时处理。

９、本案实施需增补行政人力，包括入出境管理局及交通部观光局所需人力，将优先补实。

六、本案之推动实施

（一）积极推动开放准备工作

开放大陆地区人民来台观光规划方案及许可办法之推动实施，将分两方面同步进行：一方面，各有关机关之开放准备工作已积极展开，人力增补及软硬体设备采购将陆续作业，同时也已有短期应急之开放准备。省市级旅行业同业公会之相关准备工作也正相继推动，短期内应可就绪。另一方面，我们希望本案正式实施前，能与大陆方面有一定程度的互动，以确保大陆人民来台之旅游品质，并避免对我国家安全及社会治安产生不良的影响。目前政府已针对与大陆互动的各种可能方案及准备工作，进行评估规划，并已拟定具体腹案。

（二）两岸互动之相对必要性

有若干人士认为，开放大陆人民来台观光可以比照金马「小三通」模式，由我方迳行开放即可，不必强求两岸事前进行协商。我们必须强调，开放大陆人民来台观光是「从无到有」的开放政策，与金马「小三通」考量大陆方面早已作出局部开放的情形，不可相提并论。况且，「小三通」是执行立法院决议，先就「除罪化」及「可操之在我」部分迳行开放，其后续推动及开展，仍须与大陆有进一步的互动与相互配合。另外，我们也注意到，「小三通」规划开放大陆人民可以到金门、马祖观光，且每天停留人数金门七百人，马祖一百人，但是，因为中共方面未积极配合开放，迄今大陆人民仅有一百六十余人次进入金门；马祖依然挂零。此一经验显示，我们单方面的善意及开放，不能保证实施的成效。尤其开放大陆人民来台观光所涉问题至为广泛，透过两岸良性互动予以落实，更有其必要，亦是保证政策成功的最佳途径。

（三）宜透过两岸互动进行事前安排之事项

鉴于其他国家或地区与大陆签署观光协议，多侧重在管理面事宜，因此，开放大陆人民来台观光，其所涉若干公权力及行政管理事项，特别是滞留旅客之遣返与接回，皆宜经过双方的协商或沟通作预先安排。另外，民间业者也要就旅行合作契约等事宜，与大陆业者事前协商并作妥适安排，以减少实施后可能发生的问题。

七、民意调查结果

本会在六月下旬针对开放大陆地区人民来台观光之政策，委托民调公司进行民意调查，结果显示：大多数民众支持政府开放大陆人民来台观光之政策，并赞成渐进式、稳健的开放。大多数民众也非常关心开放观光可能带来的安全顾虑，包括社会治安及国防安全，以及大陆旅客滞留不归的问题，并认为政府应在作好周全准备后，再作开放，不要急于一时。同时，鉴于开放观光涉及许多公权力事项，且为确保滞留旅客能被遣返接回，大多数民众支持政府应先与大陆协商后再作开放，而仅有少数人赞成透过业者与业者进行协商。大多数民众亦不认同若干人士以泛政治化的认知对政府开放观光政策之批评。这些调查结果充分符合我们规划推动大陆人民来台观光之政策方向与具体规划。（本项民调结果详如附件）

八、我们的期待

开放大陆地区人民来台观光之规划业已如期完成，政府及业者之相关准备工作也正紧锣密鼓地进行，我们期待中共当局能够正视此一开放政策对加强两岸人民交流之重要意义，展现政治智慧面对处理我方的善意开放，尽速透过事前的协商或安排处理相关问题，以利大陆人民能够及早顺利来台观光，进而可以为两岸进一步的良性互动创造契机。