两岸关系新作为 民国九十年四月七日于高雄 大陆委员会主任委员蔡英文 壹、影响两岸关系的因素 五二０后的两岸情势，与前一任政府处理两岸关系时，是有些不一样的地方，因有不同情势，所以我们在作法有些修正。我们可从以下几个角度来分析两岸关系所处的情势。

一、国际的情势

在国际情势上，从冷战结束、苏联瓦解后，美国就变成世界的主导力量；但相对而言，中国大陆在改革开放后，经济力持续成长，也一定程度取代苏联在第三世界国家领导地位的趋势。所以我们可看出，在经济上，世界有了板块的出现，但在政治上，以美国为主导的国际政治情势，正面对另一组势力的发生，也就是中共为主的第三世界国家。

冷战结束后，这些国家的相互关系是什么。以前是对峙僵持的关系，以及随时有爆发军事冲突的可能性，可是在这一、二十年里，我们所看到的是一个理性而和缓的情势，透过联合国、北大西洋公约组织，还有其他国际的架构，这些大国基本上能在现在架构中解决问题。从地区性的冲突，例如巴尔干半岛的冲突，到全球性的经济问题，大家都可以坐下来，来谈问题究竟要如何处理。过去军事对峙已渐被外交的折冲、外交的过程所取代。

一、二十年来，国际经济情势有很大的变化，以WTO（世界贸易组织）为主的全球自由化趋势，以谈判为导向、走向世界开放的情势，经过八个回合的谈判后，大家可以看到这种全球化趋势已形成。什么是全球化的趋势？也就是说每一个国家都会和其他国家发生连动，每个国家都不能将自己放在国际经济体系之外。对于那些极度未开发的国家，主要国家也发现不能把他们边缘化，必须要带进这个体系。在这个情势下，世界的经济体系长期以来都缺席的因素之一，就是中国大陆。

中国大陆在过去十年也开始融入这个经济体系，也变成国际经济体系中重要的一环。中共的首席谈判员在一个WTO会议中曾说，经过这么多年的改革开放，中共已是这个世界重要的经济因素，如果全球的贸易体系没有中共的参加，这个贸易体系是一个不完整的体系。大家可看出，连中共都不能自外于这个体系，这个体系也不能没有中共。这个情形有好也有坏，好的角度来看，可知中共已融入体系中，开始受国际因素的制约，换句话说，他所想的、作的，必须从国际角度来考虑，他想作的事必须有国际因素在其中。从对我们比较不利的角度来说，国际也要听中共说什么，在重大问题上，也要想到中国大陆的态度是什么。在美国处理重大区域冲突时，也要考虑欧联等盟邦的态度是什么，以及中国大陆的想法是什么。中国大陆在这个济体系里愈来愈重要，而且是不能被忽视的。

我国也是一样，五十年经济发展过程中，前三十年可以一直输出，我们依赖国际市场支撑经济成长，但后廿年，我们的市场变成国际的重要市场，也就是外国货物开始进入我们的市场，我们与国际市场已发生连动的关系。举例而言，我们的股市，与美国股市的那斯达克、道琼指数等，都有直接连系的关系。我们与国际社会的连动关系也是非常强。

所以从整个全球的经济、政治的趋势来说，每个国家都进入这个全球性体系。而且每个国家都是这个体系的一个因素，比较重要因素除美国外，还有欧联及中共都是重要的因素。

二、大陆的情势

中共这几十年的改革开放以经济优先，已有量变到质变的趋势。从早期的社会经济，到现在接近于市场经济的社会经济型态，多少改变一般人对中国大陆的想法。早期大家所想的中国大陆是一个集权、共产的社会，今天大家看中国大陆在政治上是一个大国，经济上是一般开发中的国家，但是一个极具潜力的开发中国家。在经济改革开放同时，中国大陆也引进西方一些思想，与一定的生活方式，所以使得其东南地方愈来愈接近西方社会。一般西方国家对中共的态度，从完全的抗拒，到慢慢地发现有一些相同的特质出现。

除了内部经济改革的趋势外，我们也看到中共的政治开始发生一定的转变，内部民主要求是存在的，不论是高阶的领导阶层，或是草根的民主需求，一直存在。中共在经济高速发展，至少在东岸地区，加上政治上，内部要求权力重组的情况，事实上已面临非常敏感、复杂的状况。今天中共领导阶层最重要的坚持，是维持内部的平衡，政治上维持各方势力的平衡，经济上也要维持各方利益的平衡。这种平衡有不同因素、势力交错的作用，必须非常小心、敏感地维持这些内部的平衡。也就是若有外在因素发生，就会破坏这种平衡，或者外在因素作用时，他必须重新作出平衡措施。

这就是为什么中共领导人处理对外或台湾事务时，就会特别小心，担心外部因素产生的干扰造成内部失衡。我们可以看到有时中国大陆在教导年轻人民族主义，但在重大事件发生时，必须采取措施抑止学生游行，或者内部情绪的高涨。因内部情绪、民族主义高涨，会影响他处理对外事务的空间与弹性。中国大陆一方面靠民族主义维持内部团结，但另一方面也使他在处理对外关系、台湾问题时丧失一定的弹性。

三、台湾的情势

我们过去五十年高度的成长，已走向成熟的经济。面对经济的成熟期必须要作结构性的调整，但不幸的是，结构调整出现在九０年代中期，我们同时遇上内部政治重组，造成我们应开始的经济、社会改革迟缓、拖延。新政府在五二０之后，这个问题慢慢浮现出来。一个无法在立法院掌握多数席次的弱势政府，面对累积多年的结构性因素，一下子感到措手不及。

除了经济上面临改革、调整压力，同时也面临一个困境，即中国大陆在这几年的改革开放、经济发展后，已将自己变成世界的一个大市场。这个问题不仅是台湾面对，但台湾与中国大陆在文化、血缘同文同种，再加上地理如此接近的情况，这种「吸磁」的效果特别明显。东南亚的国家也面临这个情况，本来要进入东南亚及其他开发中国家的投资，都转移进入中国大陆去，这些东南亚国家便面临外资的投入开始进入低成长阶段。

民主政治虽是很吵闹，偶有擦枪走火打架，但若以长期角度来看，毕竟还是维持了长期稳定。而中国大陆潜在风险在于，短期看来是平衡，但长期有不稳定的因素，一旦不稳定因素发生，就会有爆发性的效果。换句话说，从中国大陆角度来看，他是一个不稳定的政经环境，当这个区域所有的经济都附著在中国大陆这个不稳定的政经环境时，整个地区所曝露的危险会很大。我并不是说这是坏现象，而是说风险非常大。这个地区任何国家，包括台湾都必须考量风险的存在。

若我们有很长的时间，比如在经济发展的早期，发展步调比较缓慢的时候，资讯、科技的流通不像现在这么快，会有时间慢慢作这些调整。但我们现在面对的是，一个经济快速变化、科技迅速发展流通的时候，我们有没有这么多时间作这些政治的调整？我们的政治在作调整中，这是我们在民主化过程中必须的代价，但它花时间。我们经济已到了关键性的时刻，我们必须快速地行动。但我们却必须等到政治的游戏规则就位后，才能采取有效的经济措施，这就是我们现在最大的困境所在。

虽然看起来是个不令人乐观的情况，但我们应知道，台湾的经济、民主发展，尽管是个很吵闹的民主，而且是很颠簸的一条路，但它毕竟将台湾带向与西方国家、整体国际社会期待的价值比较接近的阶段。这使得西方国家、国际社会整体承认台湾存在的价值，认为台湾应该继续存在，而台湾必须维持其自主性。台湾人民有权作自己的选择，台湾人民不能在军事武力压迫下作这些选择，台湾人民必须有防卫自己的能力。在我们面对两岸关系、经济处于调整期、政治民主处于重新建构的阶段时，幸运的是，经济发展与民主机制受到国际社会一定程度的肯定与支撑。

贰、两岸互动新情势

一、陈总统表达具体的善意

去年三一八到五二０之间，是一个非常敏感的时刻，主要在于中国大陆对新的政权有极度的不安，不安来自于不了解。五二０的演讲是非常重要的演讲，「四不一没有」不只是单纯的文字叙说，更提供重要的保证，即在台湾的中华民国政府有时间、耐性等待处理两岸问题的最佳时刻来临。

二、经贸交流增加两岸相互依赖的程度

九０年代末期，我们一方面正处于经济、内部政治解构、重新建构的过程中，另方面两岸的贸易和投资在不知不觉间也增加了许多。这种贸易与投资的增长，一方面增加两岸相互依赖的程度，另一方面也可发现有趣的现象，即两岸从长期以来对峙僵化的局面，已开始发展出共同的经济利益。这共同经济利益的存在，是台湾与中国大陆继续共同相处的稳定因素，这也就是何以新政府对两岸经贸政策要检讨调整，使两岸经贸关系正常化，用正面的角度看台商在两岸关系上的角色。

三、双方皆体认到「战争」非解决问题的优先选项

中国大陆目前内部有许多亟待解决的问题，例如因应加入WTO的冲击、改革内部国有企业、要处理失业问题、地区性的不均衡、少数民族的问题等。因此中共最不想发生的是，因为处理台海问题不当，发生对内部平衡的冲击。而我们也是一样，我们有很多内部的问题要解决，两岸关系在此时最重要的就是求稳。一定要求外部环境的稳定，才能推动内部的改造。

台湾的经济就像处于高科技所谓「精密处理」的阶段，最怕就是外部的不稳定。我们处在一个技术性非常困难的情况，也可能正走向一个类似日本不景气循环的阶段，但我们在这个阶段来讲，还不致于像日本的情况；客观来说，我们还犹有可为。但犹有可为的前提是，外部的关系一定要维持平稳，因此新政府的两岸政策，现阶段就是求稳。政府所作努力的主要方向，就是要让两岸关系稳定下来。

此外，双方已都了解到战争的影响，过去有几年两岸几乎是濒临战争爆发的情况，但现在双方都认知到，战争绝不是双方关系处理的一个选项。战争所带来的仇恨及对经济发展的损害，对未来长远关系处理产生的障碍，都是超出想像以外的。这是何以中国大陆在不放弃武力的前提下，仍表明愿以和平方式解决台海问题。这讲法有两层目的，一是说给国际社会听，以平息国际对台海问题的关注；另一方面也发自其内部需求，如果发生战争，所耗费的资源、引起内部的不稳定，对其经济发展，特别是亟须引进外资的阶段，都是非常严重的干扰。

对台湾来讲，战争更不是个选项，对小的一方来说，战争都不应是个选项。我们最大的问题在于处理自己内部的问题，对长久问题的解决，必须坚持一个原则，就是「这个决定终究是我们自己的决定」，而我们的决定不是在别人压迫或威胁下作的决定。

四、两岸对话是必然的趋势

我们预期未来两岸的互动是一种怎样的关系？以前那种僵持、一触即发的对峙情势，双方政府在整个国际体系架构下，开始认知到那是高度不稳定、危险，并且对两岸关系高度不利。这使得两岸政府在处理两岸关系时，开始趋近于国际的期待，也就是类似外交折冲的途径解决，在这之间，双方维持互动平稳的基础，就是国际的期待与基本的标准。我不是告诉各位将来一定没有战争，或是我们可以作自己想作的事，而不管后果。事实上，两岸关系还是一个非常敏感的问题，两方政府都要非常小心处理。

也只有在这种基本认知下，我们希望将来在互动关系中找出双方共同利益所在。但我也强调，在找出双方共同利益的过程中，最重要的元素是，我们要保持自主性，同时也期待，双方对对方的存在要有一定程度的尊重。中国大陆不能把我们看作政治的不存在，我们是存在的，他们不能把我们当作是一个附属于他们的政治体或经济体，我们是有主体性的存在，他们必须要坚持这一点。

总体来说，将来的两岸关系，从互动的层次来看，应是属于一种类似于外交的折冲互动模式。虽然在短期内，我们似乎还看不到双方有直接对话的机会，但从长期来看，对话是一个必然的趋势，而且是国际所共同期待的。

五、两岸竞争的态势已然形成

除此之外，两岸也进入到一个竞争性的关系，各位或许注意到近日陆委会所公布的民调结果，民众对「一国两制」的支持度增加，其实这是相对制度差异缩小的指标。意即双方在政治、经济及社会制度差异性缩小，人民对「一国两制」的恶感会减低，但我们现在所看到的百分之十五、十六的支持度，还不足以让我们认为那有一个关键性的变化。事实上，两岸关系间存在差异还是相当大。

在经济方面，我们要特别注意到，双方已从互补走向竞争性的关系。台湾经济、产业及科技的发展，现阶段还可以说领先中国大陆，但在三到五年内，如果没有持续往前走的话，我们将面临很严酷的挑战。也就是说，我们会做的，中国大陆也会做，而且更便宜；我们做得到的，中国大陆也做得到，而且规模更大。那时候，我们无可避免要考虑到，我们的自主性是否开始丧失。这个自主性很重要，是将来我们决定要什么样的制度、怎样的将来，一个很重要的元素。

很多人问，在两岸关系里，时间站在谁的那一方；在我的看法，时间是站在竞争关系中胜利的那一方。不论是经济、政治、社会的改革，都是属于竞争的关系，得胜的那一方，时间就站在那一方。

参、两岸交流的现况

政府从一九八七年十一月开放民众赴大陆探亲，十三年来，两方在经济、文化、社会、体育、学术、宗教等各层面都有交流。近来流行的是宗教交流，例如进香团，每年都有很多进香团到中国大陆去。截至去年十一月，台湾地区人民进入大陆地区累计已达一千七百万人次；去年一年就超过两百四十万人次，在中国大陆旅行、从事商业活动、就业。我们每年到中国大陆旅行所花费的费用，粗估有一千五百亿元新台币。至于大陆人民进入台湾地区，十三年来累计有五十五万人次；两岸通婚的配偶达八万对以上。

在两岸经贸方面，截至去年年底，两岸间接贸易累积的金额已达两千两百亿美元。去年一年，两岸贸易总额达三百一十二亿美元，占我国外贸进出口总额的比重，是百分之十一；若单看出口，则占出口总值的百分之十八。倘若把香港也放进去，因为有些是经过香港去大陆，会达到百分之廿三。换句话说，我们将中国大陆作为一个外销市场，依赖程度相当高。

再看投资方面，截至两千年年底，累计有两万两千九百件，在经济部有登记的，金额是一百七十亿美元，约占我国对外投资总值的百分之三十九。大陆方面的统计，实际投入的有两百五十二亿美元，我们是中国大陆排名第三大的外资来源，仅次于美国、香港。依中央银行统计的数字，历年来累计到中国大陆投资的金额，应在五、六百亿美元，若更大胆地估计，可能达到七、八百亿美元。我们的外汇储备，中央银行公布的是一千一百亿美元左右，这其中三、四百亿是流动性的外汇，也就是短期进出台湾的资金，长期持有的只有六、七百亿。在过去几年间，我们已将相当于长期持有的外汇，搬到中国大陆去。

下一个阶段的投资，都是大型企业，上市、上柜公市，高科技公司，牵涉到的资本金额会更大，但不能说这些人是花钱，就不让他们去。政府在考虑这件事时，除了个别的厂商的利益，还有整体经济的角度。个别的厂商可以说他必须到大陆去投资，因中国大陆的成本低、市场大，但若是政府，必须考虑到的是全民的利益、整体的经济利益。当厂商带走资金去中国大陆投资，同时将科技、管理人才全数带去，而所赚的钱都不再回来的时候，我们怎么办？

但我们也不必如此悲观，在长期看数字时，都只看单向的因素，也就是我们的投资、出口到中国大陆去，我们的人到中国大陆去，我们没有看到另一个方向的流动。也就是中国大陆的资本到这里、中国大陆的人到这里观光，或者中国大陆的货品大量输入我们的经济体。

肆、未来努力方向

在上个阶段，政府考虑的是单向从台湾到大陆，下个阶段我们必须考虑大陆到台湾。政府在两岸经贸关系施政时，必须维持这种双向的流通、平衡。两岸关系还是我们对外整体关系的一环，如果两岸关系出现一定程度的失衡，若我们的整体对外关系可以平衡过来，也就是有多边的平衡，也就不必太在意双边的失衡。但我们比较忧虑的是，我们原有的多边平衡，优势也在降低中。

在多边平衡关系里，也就是出口、长期外资的投入的成长速度，都在下降，所以我们承受双边不平衡的能力一直在下降中。我们必须在经济体系中带入大陆的因素，使双边经贸关系趋于较平衡。在我们经济快速发展时，有能力让资金走向中国大陆，但经济发展走向缓慢过程时，就必须考虑到双向流通的平衡问题。但开放陆资、大陆观光客，都不是毫无风险的人及资本，那是有风险的人与资本，政府必须加以管制，要考量国家安全的因素。

事实上，正在规画中的对大陆开放措施，有一定程度可让国家安全体系同步发展。意即，国家安全在过去的印象中就是跟监、监听，或其他类似于白色恐怖的情况，现代的国家安全体系则不同。现代的国安体系在于资讯的收集、风险的掌控，而不是直接进去管制各项的行为。

但是持续的经贸开放，我们国家安全体系的负担将会愈渐加重。现在要维持的是，一方面经贸的开放使得双向的流动达到均衡，同时也考虑到国家安全是否已达到负载量超过的地步。这是政府在进行每一项评估时，所考虑的最重要因素。在小三通、大陆观光客的引入等，都有这层很深的顾虑。但我们不会因为有国家安全的顾虑，就放弃现在应该作的事。

一、实施并持续推动「小三通」

第一项就是众所皆知的，在本世纪初开放的金马小三通。现阶段还是除罪化的过程，同时开始建立其商业管道，这个建构过程，需要时间。过程中一方面建立合法管道，另一方面开始执行法律，很多人以为小三通执行后治安变坏，但实际上是法律执行更有效率，抓到的走私更多。现在小三通正在持续加温的状态，再过一段时间会转向商业化的运作。

二、调整「戒急用忍」政策

第二个要处理的是「戒急用忍」的检讨。「戒急用忍」检讨的整套方案已送到行政院，在这个阶段，我们将经济部、财政部、中央银行、经建会及劳委会的意见整合后送交。但我们在检讨「戒急用忍」政策过程中有很深的顾虑是：会不会因这个开放让台湾整体产业发展的动能消失？

事实上有些产业开放赴大陆后，特别是高科技产业，移植的速度很快，在台湾花十年累积的产业，很可能两、三年内就可全部搬到中国大陆去。这十年的累积，如经营管理的能力、群聚的功能、整合的能力等要花时间养成，一旦养成，外移的速度就很快。如果产业花十年养成、两三年就可以外移，那我们是否会有一个空窗期？新的产业还没出现，旧的、高科技产业已出去，空窗期可能出现，有人失业、经济发展动能不足、信心溃散，当我们要全数捡回来时，可能更难了。

所以「戒急用忍」的检讨，并不是不顾虑企业再发展、再生存的要求，只是在开放的同时，必须考虑时间的因素。我们不能让投资的开放，使台湾产业的动能散失掉，造成信心溃散。这是一个非常精密的手术，牵涉到的产业评估、就业问题、资金的需求等，都在审慎的估计中。此外，我们在开放中，还要加强管理的措施，下一阶段的投资都是较大规模的、上市上柜公司的投资，所以我们对投资大众必须负一个责任，也就是资金投入高风险的大陆市场，我们应有一个有效的管理机制。

同时也希望，创造诱因及便利的机制，让大陆与台湾间的资金可以比较便利的流转。比如台商在中国大陆短期内没有使用的资金，可以流回台湾，或者是以台湾作为资金调度的中心。创造一个机制，鼓励大家把钱存在台湾，期待使台湾的银行体系中，创造出一个类似香港的体系，现在存在香港的闲置资金，可以转回台湾的银行体系中，使我们需要的资金有一定挹注。

「戒急用忍」政策在行政院处理阶段，还要一段时间，但这种朝开放的政策是不会再后退。重要的是，我们必须在对的时间里，作适当幅度的开放，而不是毫无限制的开放，或者没有考量时间因素的开放。

三、审慎规划推动两岸「三通」

第三个正在处理的是三通的问题。三通问题也一样，是一个趋势和方向，也是政府应作的事情。但必须考虑到什么时候来作这个事，在那个时候作到那个阶段。如果三通没有处理好，我们将看到一个现象：台湾的产业已分为两类，一是移往大陆投资，另一个是留在本土的产业，这两个产业很可能在台湾市场上发生竞争关系。如果三通政策的执行没有经过事先的评估与规画，实施后就会发现一个问题，首当其冲受害就是农业和传统产业，尤其是没有移到大陆的传统产业。所以在处理这些问题时，会考虑与大陆往来有急迫性的产业，优先考虑开放；但对国内产业有严重冲击的，会放到后面的顺序。

现在我们在一个过程中，对产业一一地检查，看那些产业有急迫性、那些有立即受冲击的严重性，对这些产业作些调整。在时间进程上，在第一阶段，配合加入WTO的时程，将通商部分作调整，也就是贸易型态从现在的间接变成直接贸易；进出口的项目，也会进一步放宽。到了第二阶段，考虑通航，从货运到客运、从海运到空运，会作整体的规画。

四、规划开放大陆人士来台观光

另外，正在加强规划的是大陆观光客来台。目前我们正在评估大陆观光客来台的规模与可能产生的效益，特别是在就业上的效益，规画案预定在六月完成。

五、加强台商权益的保障

最近，有许多人民都关心台商在大陆权益如何保障的问题，借此机会我要表达政府对台商的立场。首先，新政府对台商没有负面的看法，我们认为台商是台湾的一项资产，而且也觉得台商很可能是发展两岸共同利益的所在。第二，台商所面临的问题，政府都关切及了解，但有些问题的解决，不是政府单方可为，必须经过双方的互动才有解决可能。第三，有些问题即便是双方有互动都没办法解决，这类问题可能牵涉到中国大陆的整体法规结构，及对外国人的保护不足。今天发生在台商的人身及财产上的伤害，对其他外资厂商也可能会发生。

这就是为什么大家对中共加入WTO有很大的期待，因为他加入WTO所作的承诺，就是将国内种种标准走向WTO最低标准，也就是靠国际整体力量来提升中国大陆对外资、外商的保护，包括台商。这个应是最有效的办法。

伍、结语

总体而言，两岸关系还是要稳定，要持续发展对双方才有好处。因此，我们期待未来两岸对话能顺利恢复，对两边所面临的问题能一样样坐下来谈、一样样解决。只有在制度化协商、制度化沟通管道中，两岸经贸关系才能有秩序发展。这个有秩序发展是两岸经贸关系正常化最重要的关键，同时两岸经贸关系的改善是两岸关系稳定最重要的因素，也是两岸短、中期最重要的目标。