蔡主委于立法院内政及民族委员会专案报告「小三通执行可行性评估」

中华民国八十九年十月十九日
立法院内政及民族委员会

「小三通执行可行性评估」专案报告

报告人：行政院大陆委员会主任委员蔡英文 --------------------------------------------------------------------

目　次
壹、 背景说明

贰、 「小三通」评估结果
一、总体评估部分
二、个别项目评估部分

参、 「小三通」初步规划方向
一、规划原则
二、金马地区「小三通」规划内涵及实施阶段
三、澎湖地区「小三通」规划内涵及实施阶段

肆、 金马地区民意反应
一、主要民意诉求
二、本会处理方式

伍、 规划及实施时机
一、规划进度
二、执行时程

陆、 结语
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主席、各位委员、各位女士、各位先生：
今天应 贵委员会邀请，就本会针对实施「离岛建设条例」第十八条，即所谓「小三通」执行可行性之评估结果，提出报告，至感荣幸。本人也企盼借由今天的机会，听取　各位委员的指教，以作为进一步规划推动「小三通」之重要参考。

壹、背景说明

「离岛建设条例」于今(八十九)年三月二十一日经立法院三读通过，并于四月五日公布实施。陆委会根据行政院指示，即针对「离岛建设条例」第十八条所规定试办金门、马祖、澎湖地区与大陆地区「通航」，积极进行评估规划。六月八日本人也针对推动「小三通」之相关问题及评估作业计划，向　贵委员会提出专案报告。今年六月十三日　大院第二十三次院会决议：「(一)政府应在三个月内完成『小三通』评估，再三个月内完成规划后，随即实施优先试办项目：1.『除罪化』。2.『可操之在我』部分。(二)在前项架构下，政府应优先试办离岛宗教通航。(三)在评估与规划同时，政府应尽力推动两岸协商之恢复。」行政部门充分尊重　大院上述决议，积极展开「小三通」之评估规划作业，包括内政部、国防部、财政部、经济部、交通部、经建会、陆委会、农委会、海巡署、以及国安单位等，分别从国防安全、社经秩序、经济建设、法令适用、大陆政策以及执行面，分两阶段进行影响评估作业，由陆委会加以汇整，并于今年九月中旬完成两岸「小三通」影响评估报告，经提报九月十四日行政院政务会谈讨论，并完成修正后，于九月二十五日函报行政院核转　大院备查。

贰、「小三通」评估结果 一、 总体评估部分 (一) 开放「小三通」有助于离岛建设，但须防杜后遗症。
金、马、澎湖地区与大陆接近，尤其金马地区与大陆福建在地理上连为一体，经济、社会、人文等方面之发展几不可分割，因此，推动「小三通」有助于促进金马地区经济繁荣，照顾当地民众日常生活之需求，并可减少因过当的限制所造成非法「小三通」行为，降低民众犯罪之风险。从两岸互动观点，亦可促进双方人民福祉，增进良性互动，并有助于重启两岸协商。
另一方面，我们也必须注意到，在中共未放弃武力犯台前，若无配套措施而贸然开放「小三通」，可能威胁离岛军事安全，进而影响本岛之防卫作战。再者，两岸船只、人员、商品往来增加，若不能有效建立秩序，则有可能加剧非法入出境、走私、偷渡、逾期滞留、非法打工等问题，形成治安的隐忧。

(二) 渐进、局部实施「小三通」具可行性。
经缜密的国安及经济影响评估，确认在有效控管风险，并采完善配套措施的前提下，以渐进、局部方式实施「小三通」具可行性。兹就相关重点说明如次：

实施地区：金门及马祖地区可优先实施，俟运作正常后，再评估澎湖地区与大陆地区有限度「通航」。— 澎湖地区位于海峡中线一带，对本岛防卫具关键影响，若贸然实施「小三通」，对我国防安全之冲击尤为严重。

开放方式及限度：基于离岛防务、安检负荷等因素考量，应采渐进方式开放航运、人、货往来，其规模及数量亦宜限制。 — 从航运方式评估，开放金马地区与大陆福建进行空中「通航」，经济效益有限，但对防务安全冲击甚大，故暂不实施。
— 从人、货往来评估，大陆地区人员进入金马地区可能形成之治安问题及增加管理负荷，须逐步调适，故初期须有较严格限制。至于商品贸易，亦须作好通关、检疫措施，数量方面亦须配合港埠等容量。

中转或弯靠：现阶段不宜开放中转及弯靠，但可考虑专案核准特定项目之需要，理由如下： (1) 从国安观点，开放离岛进行中转，由于中转过程中人员及货品停留或落地时间短暂，不易落实安检工作，对地区防务及治安均构成负面影响。
(2) 从经济观点，开放台湾地区货品及人员可经离岛中转大陆，虽可产生局部经济效益，增加当地民间投资；但是，这种效益将极为短暂，因为，在两岸「三通」之后，因中转带来之商机可能随之消失，形成投资的浪费。因此，「小三通」规划必须从离岛本身建设为著眼，不宜依赖因「三通」限制所形成短暂的「中转」需求。

二、 个别项目评估部分
经过多次评估，「小三通」开放项目将分阶段推动，初期规划如次： (一) 航运
「通航」方式：先开放海运「通航」，并以「一区一港」为原则，采「定点、定期、定线」方式进行。
港口及航线选择：初期最有条件之港口为金门料罗港及马祖福澳港；航线则以「金门—厦门」、「马祖—福州」较为单纯。
航行船舶：以两岸客、货船「通航」为原则。另基于除罪化之考量，渔船若改装客、货船，可依船舶法与航业法规定办理。

(二) 商品贸易
开放类别：开放商品贸易之类别应以满足金马民生需求为重点，加工型货品转运贸易为辅；中转型贸易在两岸「三通」前不宜开放。
开放项目：开放项目宜循序渐进，分阶段实施。经初步协调，未来商品贸易在排除中转(台湾货品经金马输往大陆，或大陆货品经金马输入台湾)之前提下，其开放项目规划如次： (1) 输入部分：第一阶段以除罪化为主要目的，并采正面列表方式，开放目前已公告准许间接进口之商品项目。第二阶段以推动离岛地区之开发建设，健全当地产业发展为目的，开放项目将进一步扩大。
(2) 输出部分：除管制出口项目外，在金马地区生产制造之货品均可出口。
(3) 基于有效「除罪化」考量，在强化防范走私，采取配套措施的前提下，将考量扩大第一阶段准许输入项目，但采配额方式管理，以活络经济。

(三) 人员往来
金马地区人员进入大陆地区：开放金马地区人民进入大陆地区应限于民生需要及促进离岛经济有关事项，以及人道因素等事项，惟进入大陆地区之时间、次数及相关管理可有弹性。
大陆地区人民进入金马地区：基于国家安全理由，开放大陆地区人民进入金马地区初期宜采配额方式。依金马地区防务需求、安检人力及设施等初步估算，可开放之规模，大陆人士在金门停留人数每日七００人以下；在马祖为每日一００人以下。

(四) 工商发展
发展方向：开放「小三通」有利活络金马地区工商业活动，但金马地区因人口少、腹地小，未来发展仍以观光业及相关商业有较大发展空间。
开发计划：金马地区可规划「大陆(两岸)货品交易中心」，或从现有工商基础上再予加强。

(五) 农渔业发展
发展方向：开放「小三通」后，金马地区农渔业可朝转型为休闲农渔业方向发展。
规范问题：实施「小三通」须加强动植物防检疫，并应防止金马地区自大陆进口农产品输销台湾本岛。

(六) 「通水」及电力供应
「通水」需求及条件：开放「小三通」后，因观光商务活动增加，金门地区供水稍有不足，若能由大陆供水，较为便利。惟「通水」条件，须两岸关系许可且能有效控管风险，同时须以确保基本民生及国防用水之自给自足为前提。
电力供应：金马供电能力大致可因应开放「小三通」后之电力需求。(依现有电力供应计划，在「小三通」后，金门地区足敷未来五年之电力需求；马祖地区足敷未来约两年之电力需求。)

(七) 「除罪化」问题
「除罪化」之意义：是针对非法「小三通」之犯罪行为如走私货品、人员非法入出境、船舶非法直航大陆、渔船或企业非法雇用大陆渔工或劳工等，借由开放措施使非法行为合法化，或透过刑事立法手段，免除犯罪之制裁或改予较轻之处罚，达到「除罪化」目的。
政策方向：考量金马地区与大陆地区不可分割之密切关系及民生需求，经分析若犯罪行为系出于当地人民之需要，且无碍国家安全者(如走私当地需要之大陆货品)，将优先考量开放或放宽管制，予以「除罪化」；惟若考量有违国家安全或非关当地民生需求者(如走私到台湾之大陆货品)，则不予「除罪化」。

参、「小三通」初步规划方向 一、 规划原则
根据上述影响评估结果，并考量两岸关系之长期发展及加入ＷＴＯ等因素，拟定「小三通」之规划原则如次： (一) 以国家安全为最优先考量
「小三通」须在确保国家安全的前提下推动实施，惟国家安全须有明确内涵，并具可操作性。
(二) 以「离岛建设条例」之整体立法精神为依归
「小三通」系根据「离岛建设条例」第十八条规定进行规划，必须以「离岛建设条例」之整体立法精神为依归。
(三) 与加入ＷＴＯ及「三通」政策相互配合
「小三通」涉及「通航」及衍生之人、货往来及相关商业行为，与我加入ＷＴＯ及两岸「三通」具高度关联性，故「小三通」之规划，需与加入ＷＴＯ及「三通」政策整体考量，相互配合。
(四) 从建立稳定、正常的两岸关系为出发点，并考量短程及中长程之不同情况，以「整体规划、阶段实施」方式进行。
推动「小三通」，须前瞻两岸关系发展，本于「双向往来」、「互利互惠」原则，从最大开放限度，作整体规划，但其实施则需考量国家安全风险管理，配合客观条件，分阶段实施。
(五) 依据金马地区与澎湖地区之不同情况，予以区隔规划。
金马地区与澎湖地区，无论在与大陆及台湾之依存关系，发展条件或国安维系上，都有截然不同的考量，因此须予区隔规划。

二、 金马地区「小三通」规划内涵及实施阶段 (一) 近程
内涵：采取「边区贸易」模式，有限度开放金马地区与大陆福建地区进行货物、人员、船舶及邮电等之双向往来，其规划内涵将以上述个别项目评估结果作为基础。
实施阶段规划： (1) 第一阶段：优先实施「除罪化」及「可操之在我」部分，将视客观条件包括：中共已开放事项，中共方面给予我民众待遇之合理性，以及我方主动开放后不致衍生复杂问题等因素，选定优先开放项目。
(2) 第二阶段：经由两岸协商确定进一步开放之项目。

(二) 中长程
内涵：配合两岸「三通」及经贸关系正常化，并本「边区经济合作」之精神，开放金马地区与大陆福建地区进行货物、人员、船舶及金融等全面正常往来，进而加强双方经贸合作。

三、 澎湖地区「小三通」规划内涵及实施阶段 (一) 近程
内涵：采试点「通航」模式，在确保国家安全的前提下，针对澎湖地区经建需要，以专案核准方式开放「特定项目」作为澎湖地区与大陆地区试办「通航」之项目，其规划如次： (1) 自大陆地区专案进口特定货物(如砂石)
(2) 两岸文化交流活动(包括宗教活动)
(3) 专案训练活动或参加会议
(4) 发展电脑软体园区
(5) 两岸农渔业合作

实施方式：其实施以专案核准方式逐案进行。

(二) 中长程
配合两岸「三通」，采「经济特区」模式，开放澎湖地区与大陆地区正常经贸往来，建设澎湖成为国际观光、游憩渡假及会议中心。

(以上详细内容请参阅行政院函送　大院之「两岸『小三通』影响评估报告」。)

肆、金马地区民意反应 一、 主要民意诉求
本会与相关机关在进行「小三通」评估作业过程中，充分搜集各方意见，并持续与　大院委员及金门、马祖、澎湖地区县政府及民意代表保持密切联系。大致而言，各界对逐步渐进开放「小三通」皆能获致共识，金马地区民意对在当地优先实施「小三通」亦表肯定，惟仍有若干诉求或不同意见，可归纳如次： (一) 认为「一区一港」规划不能充分满足当地实际需求。
(二) 认为不开放人、货中转，将影响「小三通」之经济效益。
(三) 希望开放大陆地区人民进入金马地区之人数能够增加，并开放大陆人民到金马地区观光。
(四) 希望能专案核准自大陆进口砂、石、钢材及劳工，以利推动重大工程。
(五) 希望在无安全顾虑情况下，推动兴建金厦大桥。
(六) 希望推动「除罪化」亦能将当地渔民所进行之小额贸易纳入，惟亦须注意「除罪化」可能造成对经济及治安之负面影响。
(七) 希望能配合金马地区之长程发展作更宏观、具体之规划。
(八) 请求中央准许地方政府就「小三通」所涉与大陆协商事宜，与对岸地方政府进行协商。

二、 本会处理方式
对于金马地区之民意诉求，本会充分理解，并已针对个别诉求事项再作检讨评估，如属立即可行者，将予纳入短程规划及实施范围；如现阶段实施仍有困难者，将在「小三通」付诸实施后，作定期检讨改善，务期能有力回应民意之诉求。

伍、规划及实施时机 一、 规划进度 (一) 「小三通」影响评估报告业经行政院核定并送　大院备查，目前已进入细部规划阶段，跨部会工作除本会负责大陆政策协调外，各有关部分亦已指定主管机关统筹，如港口管理(包括海关检查、证照查验、检疫、缉私、安全防护、警卫、商品检验等)及软硬体设施之规划部分，由交通部统筹；商品进出口管理之规划部分，由经济部统筹；人员进出管理之规划部分，由内政部统筹，以利加速推动规划作业。
(二) 「小三通」初期实施之港口，拟以最有条件之金门料罗港及马祖福澳港先行进行细部规划及作业，以利相关软硬体设施之建制，可以充分配合「小三通」实施之进度。

二、 执行时程
「小三通」规划作业，预计十月底至十一月初各部会可以完成初步规划方案，再由本会加以汇整后，进行必要之沟通协调，并完成行政作业程序。全案预计十二月中旬可以定案，短期内即可实施优先试办项目：1.「除罪化」；2.「可操之在我」部分。

陆、结语
政府推动「小三通」旨在加强促进离岛地区之建设与发展，提升离岛地区生活品质，同时亦借此增进两岸良性互动，开启两岸和平发展之新局。基于此一出发点，我们从前瞻、务实的观点，进行「小三通」之评估规划工作，并在有效控管风险，完善配套措施下，以渐进、局部方式实施「小三通」，俾能确保国家的安全。

尽管「小三通」牵涉层面极为复杂，政府将依既定时程表，积极进行「小三通」规划作业，并继续征询各方意见，与离岛地区县政府及民意机关充分沟通。本人亦期望　各位委员能继续给予本会支持与指教，促使「小三通」能够顺利、有秩序地落实推动。

以上报告　敬请　指教。

资料来源：陆委会 中华民国八十九年十月十九日