专题报导

从全球经济整合

看两岸经济协议的急迫性

文／林祖嘉

前言

2010年6月，在两岸签署的ECFA中，就明列在未来两岸将就货品贸易协议、服务业贸易协议、投资保障协议及争端解决机制等协议进行后续的协商。然后，在2012年8月，两岸完成了投资保障协议，且在2013年元月正式生效。另外，2013年6月完成签署服贸协议，遗憾的是目前仍然在立法院等待完成审查。至于货贸协议与争端解决机制协议目前两岸仍然在协商当中，其中前者已经完成了9次的协商，后者也进行了6次的协商，我们希望未来不但是两岸协商能尽速完成，而且也希望立法院能尽速成完审查，让两岸的协议正式生效，以提高台湾产品在大陆市场上的竞争力。

在这里我们认为有几个最主要的理由，说明为什么我们认为ECFA要尽早完成协商及生效：第一，两岸贸易总额占台湾对外贸易的28%，是台湾最大的单一贸易伙伴，因此如果两岸完成洽签ECFA及其后续协议，将可大大提升台湾产品在大陆的竞争力。第二，目前大陆内需市场正在面临快速转型的阶段，其中尤其是从制造业转型到服务业的情况最为明显，因此两岸洽签的服贸协议正可以让台湾企业以更好的条件进入大陆内需市场。

第三，更重要的是，目前全球经济正在面临快速整合的阶段，比方说，目前在世界贸易组织（WTO）下面签署完成的自由贸易协议（FTAs）共有500多个，而正式生效的有300多个。其中还有很多双边及多边的FTAs正在协商当中，比方说与台湾关系密切的且以美国为首的跨太平洋伙伴协定（TPP），及以大陆和东协10国为首的区域全面经济伙伴协定（RCEP），预计这两者都将在今年或明年完成协商。另外，台湾产品最主要的竞争对手韩国近年来也在快速的与其他国家洽签FTAs，他们已经完成了与美国、欧盟、和东协10国的FTAs，而且最近也完成了与加拿大和澳洲的FTAs。韩国预计在今年底以前，会完成与大陆FTA的协商，到时台湾产品在大陆市场上将会遇到韩国产品的强烈竞争。经济部就曾说，希望两岸的贸易协议完成时间不要落后中韩FTA半年以上，否则未来台湾的外销订单可能会出现转单的情况，对于台湾出口将造成重大的打击。

依经济部统计资料显示，目前新加坡、韩国、日本、与台湾已经完成签署且生效的FTAs，占其对外贸易的比例（即贸易覆盖率）分别为76.4%、36.0%、18.2%及9.7%；而未来如果完成所有在协商中的FTAs，则其贸易覆盖率将可分别达到87.3%、82.3%、84.1%及26.9%。由此可见台湾目前所遭遇到的对外贸易环境可以说是非常的险峻，不论是政府部门、企业及人民都应该更积极的设法面对此一问题。

ECFA的后续协议

接著我们进一步说明ECFA完成后，其后的几项重要的协议。其中投资保障协议已在2013年元月生效，其最主要的目的是在协助台商面临与其他企业和地方政府发生贸易纠纷时，能够有一个协处的平台。依海基会统计资料显示，到2014年8月底止，依投保协议提出要求协处的案例共有169件，其中已经完成协处的共有41件。投保协议的另外一项重要功能就是人身安全的保障，协议要求台湾的人被留置时，陆方必须在24小时之通报，这对于身处大陆的台湾人身安全的保障有很大的助益。

去年6月签署的服贸协议是ECFA后第二项完成签署的协议，因为一方面大陆服务业正在快速的发展，而台湾服务业发展远比大陆成熟，再加上服务业需要很多人与人的接触，而与外商相比，台商有又有语言上的优势，因此我们认为服贸协议对于台商进入大陆市场将会有绝对的帮助。

在服贸协议中，大陆提供台湾80项服务业的开放，这些项目都比大陆在WTO承诺的项目要高，因此对于台商进入大陆要比外商进入大陆有利许多。而台湾开放给大陆的64项承诺当中，只有约三成略高于我们在WTO的开放承诺，而且这些项目早已经开放给外商。另外，大约还有三成是仍然低于我们在WTO的承诺，包括金融、电信与媒体等产业。而且，我们并没有给予大陆「国民待遇」与「最惠国待遇」，因此其实我们给予大陆开放的程度是非常有限的。也就是说，大陆服务业进入台湾时，仍然很难与外资企业竞争，因为他们进来的条件是更差的。

然而，即使我们对于大陆企业来台投资服务业的开放非常有限，但是由于两岸情况特殊，因此仍然有部分国人对于陆资来台投资有很多的疑虑，因此我们在此特别澄清几项重要的误传：首先，服贸协议并没有开放大陆劳工来台工作，同时也没有开放大陆人民来台投资移民。我们唯一开放的是，因为大陆企业来台投资而允许这些企业主或高阶经理人员得以来台进行商务活动，而且这些规定是早在2009年开放陆资来台投资时就已经开放的，与服贸协议无关。依经济部统计资料显示，到2013年12月底为止，陆资来台投资共483件，投资金额约8.6亿美元，因此而来台湾的大陆高阶经理人共259人，而这些企业聘雇的台湾人员总数为9,674人。

其次，我们对于陆资来台会有严格的审查，比方说，有军方背景的陆资不能来投资；有独占、寡占或对于社会、经济与金融等方面可能造成重大影响者，也不得来台投资。而且，陆资企业进来台湾之后，其企业与人员都必需随时接受检查，陆资企业不得拒绝。第三，陆资技术人员不得进入我方的电信与电脑机房，而且金融相关资讯非经许可不得传送出国。第四，服贸协议不只是大企业有利，而且对于中企业有会有很大的助益。比方说，大陆同意我们的电子商务业者得以在福建投资且取得55％的股权，如此一来，我们的PChome、东森与富邦等电子物流业者就得以在福建投资成立公司。他们可以宣称只出售台湾的商品，而且所有商品都将从台湾直接寄送到大陆。我们相信这对于台湾许多中小企业甚至个人卖家而言，将会是很大的利多，因为未来将可以打开全大陆13亿人口的市场。

再者，因为服贸协议市场的开放是双向的，未来我们预期可能会有大陆的企业到台湾来投资，因此造成对于台湾产业产生潜在的竞争，而导致有一些台湾的弱势企业面临被转型或淘汰的压力。所以，在2010年6月签署ECFA时，政府就提出了「经济自由化产业调整方案」，其中各部会共提出了982 亿的经费（其中劳委会有385亿），来协助企业或个人进行产业调整或是失业救济的相关方案。

最后，我们要再次说明的是，自从去年6月行政院把服贸协议送到立法部门审议之后，到现在仍然没有完成审议。而且，其中经过了20次的公听会、太阳花学运。但是，我们认为既然立法院已经作成决议，应该要「逐条审查、逐条表决」，我们希望立法院能就服贸协议的内容尽快的进行审议，其中如果国人对于某一些开放的项目内容真的有疑虑，我们建议可以考虑采用「附带决议」的方式，在不修改条文的情况下，来解决国人的疑虑。

在货贸协议方面，自从2011年2月启动第一次协商到今年9月，共完成了9次的协商。货贸协议的内容大致上分成三个部分，即协议文本、市场开放项目及原产地规则。在协议文本方面，两岸货贸协议目前含盖的范围包括：总则、市场进入与待遇、原产地规则、海关程序、食品安全与检疫、技术性贸易障碍、贸易救济、与讯息提供及协议管理有关的规范，这其中的文本内容大致上与一般WTO下所签署的FTA相当接近。一般来说，由于大陆是以开发中国家加入WTO，他们对于市场开放的程度是相对保守的，因此在文本方面的内容也相当有限，比方说，很多国家的FTA可能会包括环境专章或劳动专章等等，但是在大陆与其他国家洽签的FTA中，都很少会讨论到这些内容，因此两岸的货贸协议可能也不会触及这些内容。

至于在市场开放方面，主要讨论的是那些产品项目应该要放到降税的项目中，然后降税的幅度是降到多少，最后要多久完成全部的降税过程。由于两岸要讨论的降税项目全部约有8,000多项，其中工业产品有6,000多项，农产品有1,500多项，每一项都要讨论，因此需要双方花许多的时间来讨论。

目前双方同意把项目分成五个大项目（五个篮子）来讨论，A篮是货贸生效立即降税，B篮是货贸生效后5年内降税，C篮是货贸生效后10年内降税，D篮是货贸生效后15年生效，E篮是完全排除降税。比方说，我们希望在协议生效后，大陆能够立即对面板降税，我们就会要求大陆把面板放在A篮当中。另外，我们对于成衣鞋子要保护，因此我们就要求把这两项产品放在D篮中，也就是要在协议生效后15年才降税。大致上来说，台湾相对于大陆较有竞争力的主要产品包括面板、石化、汽车与工具机，这是我们向陆方争取的主要项目；另外，毛巾、织袜、石材与陶瓷则是我们的弱项产品，要争取尽量延后开放市场。

此外，由于农产品的开放一直都是相当敏感的，尤其是马总统曾经多次提及在他任内不会再开放新的农产品项目由大陆进口，因此我们在与大陆协议开放农产品时就会相对的保守。不过各位读者也不必太意外，因为几乎在所有的FTA中，农产品开放都是最敏感的项目，协议双方都会非常的小心。

最后，在争端解决机制协议方面，目前两岸也已经有过6次的业务沟通，其中争端解决协议中大约有30多条条文，而有相当多的条文已经取得基本上的共识。争端解决机制与投资保障协议最大的不同时，前者是在解决两岸贸易中，政府与政府之间出现争议问题的时候用的；而投保协议则是用在企业与企业或是企业与政府之间产生争议时用的。也就是说，争端解决机制主要在解决包括反倾销、贸易救济、及其他细项的规定，比方说，双方专家小组如何组成等等。由于其中内容主要与法律有关，与实际市场开放的关系较低，因此受到的重视要远低于服贸协议与货贸协议。

两岸协议监督条例

另外，我们在这里要特别一提的是，今年3月太阳花学运中，学生要求政府通过「两岸协议监督条例」，以增加民众对于两岸协议内容的透明度，也同时可以增加立法部门对于行政府门的监督。其实过去行政府门在进行两岸协议时，都必需要向立法部门进行报告，同时要必需向业界咨商；在协议签署后，也必需送立法院。依两岸关系条例的规定，如果协议本身不涉及修法，则送立法院备查，但是立法院可以决定是否要改成审查，例如服贸协议就被改成审查；如果协议需要修法，则必需送立法院审查，例如未来完成的货贸协议中必然会有关于税则修正的问题，因此就必需送到立法院审查。

由于过去两岸协议的送审过程本来就有一定的机制，现在学生要求要把这些机制法制化，对行政府门而言，并不是坏事，因此行政院立即在4月就把第一版本的「两岸协议监督条例」送到立法院进行审议。然而，由于各界对于此一草案都非常重视，因此目前有许多的版本送到立法院，我们认为立法应该就这许多的版本进行讨论，找出最合适的版本，供未来两岸协议遵循之用。

不过，我们要强调的是，监督条例的主要目的应该在使两岸协议的签者过程更为透明，让国会与民众可以进行监督，因此在行政院版本的协议中，包括了四个阶段沟通（议题形成前、两岸协商中、协议签署前与协议签署后）与国安审查机制，最主要就是希望在每一个签署的阶段中，都有要让民众、产业与国会都能参与；最后，只有在完全没有国家安全的疑虑下，才可以进行签署。

另外，我们认为监督条例必需是「合宪、务实、可行」，因为现在许多版本中，有一些规定不太可行，如果依照这些规定的内容来看，很可能会变成「两岸协议签不成条例」。比方说，第一，有人建议这是由台湾中华民国与大陆中华人民共和国签署协议的相关法律，这其实就等于把两国论写入法律中，这当然是不可行的，因为到目前为止，我们的法律中还完全看不到中华人民共和国，因为我们基本上是不承认其存在的。第二，也有人建议应该让立委直接参与两岸的协商，但此种做法会破坏行政与立法分权的基本原则，我们认为这也是不可行的；而且立法委员如果参与协商，到时又参与协议的审查，那么协议成果到底应该是由谁来承担？这会有权责不分的危险。第三，有人建议如果协商结果有损国家利益，参与协商的人员最高可处7年有期徒刑，我们认为此种规定会吓跑许多参与协商的人，这是很不公平的。最后，也有人建议行政部门在参与协商之前，必需把协议主题、预期成果、协商计划与策略及可能遇到的问题，都先提供给立委员参考。如果在协议之前就把协商的内容与底线都报告出来，那么未来如何去进行协商呢？当你的对手都知道你的底线时，如何去进行谈判呢？

结语

台湾是一个小型开放的经济体系，对外贸易一直是带动台湾经济成长的引擎，因此我们必需要积极的参与国际经济整合。大陆是我们最大的单一贸易伙伴，我们当然应该要设法先完成两岸的ECFA及其后续的协商。但是，这只是台湾参与国际经济整合的第一步，因为我们还要与其他国家洽签双边FTAs，而且我们也要努力的去参与多边的自由经贸组织，包括TPP与RCEP。

其中TPP是一个非常高档的FTA，他们所要求开放的项目非常多，预计相关的条文可能包括近30个章节，换句话说，想要加入TPP，我们一定要先准备好自己。现在行政院已经成立了国际经贸策略小组，由行政院江院长担任召集人，各部会先针对要加入TPP可能必需要开放的项目先进行盘点，目前盘点已经大致完成。接下来可能就必需开始进行实际的法规调整与修改，这不但是一项大工程，更重要的是，其中时会迁涉到许多市场开放的问题，包括货品进口与服务业开放的问题。

也就是说，当我们想要参与国际经济整合，去享受其他国家更大的免税市场时，我们也必需同时开放我们的国内市场，这是一个很基本的「有给有拿」的政策。因此，未来国内的企业、个人及政府部门很可能都会面临更多的开放与竞争，这是在一个自由化的经济体系中必然会遇到的结果，我们认为政府、企业及个人都必需做好生理上与实际上的准备，未来才能真正的在国际市场上与他人竞争。

（本文作者为陆委会副主任委员）