专题报导

大陆推动「新型城镇化」

对台湾产业与台商的影响

文／王文娟、高长

一、前言

美国金融危机与欧洲债务危机相继爆发后，长期采取出口扩张经济发展模式的中国大陆，面临海外需求减弱、经济成长趋缓的压力剧增。为了保持稳定成长，「习李」领导的新政府将经济和产业结构调整、深化体制改革，以及扩大内需列为施政重点，其中「新型城镇化」更被视为未来经济成长的主要引擎。「新型城镇化」议题非常复杂且涉及部会多，经三年筹划后，终于在今（2014）年3月间公布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》），提出大陆未来城镇化发展路径、主要目标和战略任务等。

大陆国务院总理李克强指出，新型城镇化不仅会带动巨大的消费和投资，还能创造大量的就业，同时将加速大陆由「世界工厂」朝「世界市场」转型。在大陆经济成长模式由「外销」转「内需」，由「国强」转「民富」之际，新型城镇化的庞大市场商机与动能，早已吸引世界各国的关注，对台湾产业与台商在两岸布局的发展，必也会造成影响，值得深入研讨。

二、新型城镇化推动背景

「城镇化」系指人口向城镇聚集、城镇规模扩大，造成经济、社会与空间结构变迁的过程。大陆自改革开放以来，城镇化快速发展，大陆《中国统计年鉴》的资料显示，截至2012年，大陆城镇人口已达7.12亿人，城镇化率52.6%；100万人口以上的城市高达142个，500万～1千万人口的城市有10个，而1千万人口以上的城市亦有6个。1978至2012年间，大陆城镇化率约每年提高约1个百分点，城镇人口则年平均新增1,557万人。

大陆城镇化发展尽管非常快速，且取得相当显著的经济与社会成就，但亦暴露出严重的社会问题。首先，大量农民进城工作，却因城乡二元户籍制度而无法再城镇落户，不能享有城市居民一样的医疗、子女教育、社保、住房、就业等。资料显示，2012年大陆常住人口城镇化率高达52.6%，但户籍人口计算的城镇化率仅有35.3%，两者之落差凸显「人口城镇化」未落实。农业转移人口在政治权利、公共服务、经济生活、与文化素质等方面享有的待遇，与城镇户籍居民的差距颇大，歧视性待遇已衍生出严重的社会矛盾。

第二是过去的城镇化，秉持高投入、高消耗、高污染的粗放型发展模式，大量的污染排放造成环境压力，生态环境不断恶化等。例如：污水不当排放造成湖泊河川「藻化」，其他如霾害、热岛、干岛、湿岛、混浊岛等效应，以及地层下陷、光污染、辐射污染、噪音污染等威胁，严重影响城镇人民居住和生活品质。粗放型城镇化发展结果，不仅严重破坏大陆资源供需和生态环境，且不利于经济与社会的永续发展。

第三是地方为发展城镇化，高度依赖「土地财政」收入，而造成城市盲目扩张、土地配置与管理不当等问题。地方政府片面追求经济成长，姿意征收城镇周边农地，并招徕开发商投资，兴建产业园区、新区等，「圈地造城」使城镇区不断向外扩展。由于地方政府仅关注「量」的扩张，导致过度开发，出现闲置浪费现象，形成「土地不足」和「土地闲置」并存的怪现象；耕地大量流失、农民权利受损，加剧土地资源失衡，并冲击粮食安全。

三、新型城镇化发展规划

随著经济快速发展，长期以来粗放型城镇化发展模式的缺陷愈发暴露，已难以为继；同时，户籍人口与外来人口二元化待遇的社会矛盾亦日益凸显，加上产业的不平衡发展亦导致城乡和区域差距扩大等，不利于宏观经济可持续发展。「新型城镇化」政策应运而生，主要意图在扭转过去城镇化的畸形发展，开创新的经济发展模式和经济成长点。

未来新型城镇化施政有六大亮点，首先是「以人为本，公平共享」。《规划》提出将循序推动农业转移人口市民化，全面提供基本公共服务，让居民共享现代化成果。

其次是「四化同步，融合城乡」。实现资讯化、工业化、城镇化和农业现代化融合，形成「以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体」的新工农和城乡关系。

第三是「优化布局，集约高效」。根据资源环境承载能力建设，建构完善的交通运输和资讯网络，建设城市群的同时严格管控城镇建设用地和农田，优质化城市内部格局，提高国土空间利用率。

第四是「生态文明，绿色低碳」。推进绿色、循环、低碳城市发展，节约、集约利用土地、水、能源等资源，并强化环境保护和生态修复，形成绿色低碳生产、生活方式与城市建设运营模式。

第五是「文化传承，彰显特色」。根据地域的自然历史文化，发展具历史、文化、地域与民族特色的城镇。

第六是「市场主导，政府引导」。遵循市场机制配置资源，政府负责建构制度、规划政策、建设公共服务等；中央负责统筹与总体规划、战略布局和制度性安排，而地方政府须因地制宜、循序贯彻落实政策。此外，新型城镇化将先行试点，未来再将试点的经验复制及推广，以确保达成政策目标。

根据新公布的国家新型城镇化规划，到2020年间，大陆常住人口的城镇化率将达60%，而户籍人口的城镇化率亦达45%，实现1亿农业人口的城镇落户。在城市发展格局方面，将构建「两横三纵」城市群，以陆桥通道、长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴。同时借由城市的经济和人口集聚效应，提升东部城市群一体化水平和国际竞争力，而中西部城市群则发展成为区域的新增长极。城市建设将强调中心城市的辐射带动，增加中小城市数量，并加强对小城镇提供服务。

在城市发展模式方面，著重于集约型、绿色型城市发展，促进绿色生产与消费，提高节能节水、资源再利用和绿建筑，并提高城市地下管网覆盖率等。另外，将推动义务教育、就业服务、养老、医疗卫生、保障性住房等基本公共服务的全面覆盖。重视生态环境与空气品质，有效保护自然景观和文化特色，建设具个性化、管理人性化、智能化的城市，并适宜人居住的城市生活环境。

「新型城镇化」政策订定的目标，主要可胪列如附表所示。其中，最值得注意的是，城镇常住人口养老保险覆盖率、城市家庭宽频接入能力、城市社区综合服务设施覆盖率、城镇绿色建筑站新建建筑比重、地级以上城市空气质量达到国家标准比例等项，到2020年间的目标值，与2012年间刚开始推动新城镇化时做比较，落差较大，显示这几个领域是新型城镇化施政项目中的重中之重。这些政策上较重视的领域，相关建设与监管的要求必也较积极，或将是未来台商进入大陆市场布局应参考的重点。

为落实新型城镇化规划，大陆将推动户籍、土地、社会保障、财税金融、行政、生态环境等的配套改革，以消除各种制度障碍，建立完善的城镇化发展机制。例如实施因地制宜的落户标准、保障随迁子女受教权等。在资金方面，以农民工户口转移费用由政府、企业和个人共同分担为原则，将加强移转性支付、扩大地方发行债券能力、推广政府与民间资本合作（PPP模式）、加强对地方融资平台的管理等，以确保新型城镇化的执行。此外，也强调文化传承与创新，注重历史文化遗产、文化保护等，建设人文城市。

「新型城镇化」施政的核心是「改革」，由于改革涉及利益重分配，推动改革难免会遭到既得利益者的挑战，其中，破除城乡二元化与资金重分配可能面临巨大的考验。过去，地方政府常基于个人政治利益，不愿正视农民工入籍、就业、子女教育、医疗保健等问题，未来如何改变地方政府观念，落实户籍、社会保障、就业等相关的配套制度改革，是农民工市民化及公共服务均等化目标能否达成的关键。此外，农民的价值观和自我权益意识薄弱，以及城镇居民和企业主的歧视心态，亦是配套改革必须克服的障碍。

资金缺口是制约新型城镇化推动的另一关键因素。地方政府提供农民工市民化待遇，将增加公共服务和设施建设之成本负担，对财政收入原本就不充裕的地方政府，资金瓶颈将更加恶化。过去可依赖「土地财政」或透过地方融资平台补足，但「土地财政」会踩到「18亿亩耕地」红线，而地方融资平台缺乏透明度，且与影子银行紧密连结，衍生的金融风险极大。

四、台湾产业与台商的商机

大陆以「新型城镇化」做为「调结构」的重要政策措施之一，针对改革开放以来城镇化进展产生的城乡二元化、城镇空间无序蔓延、社会发展失衡、资源大量消耗及严重破坏生态环境等问题的反思，强调以多元、渐进、集约、和谐及可持续性，促进城乡一体化、市民化、城市结构一元化、资源节约、环境保护和效率，以引导经济朝内需型发展模式转型。这种转型发展过程中，必然会改变城镇居民消费倾向、消费结构，带动或扩大产业发展机会，隐含极大的商机，对正面临国际经济景气低迷，发展陷入困境的台商而言，新城镇化衍生的商机可能是企业再发展的契机。

对台湾产业而言，大陆推动新型城镇化可能创造的市场契机，主要是「新型城镇化」将引领大陆经济朝「内需导向」转型，尤其推动城乡一体化发展，将提供台商转型拓展大陆内需市场的机会。其中隐藏的商机，除了基础设施建设商机外，新型商业模式也值得期待，中小型台商或可考虑向大陆二～四线城市发展。此外，「新型城镇化」为缩小大陆沿海和内陆发展差距，区域发展政策重点将由东向西部移转，强调「集约、智能、绿色、低碳」的「四化同步（工业化、信息化、城镇化、农业现代化）」发展，智慧城市、智能运输、智慧的医疗与养老照护等都是未来落实新型城镇化目标的必要建设，台商若能善加运用本身的优势，确实掌握政策方向和重点，应有机会在这些领域施展身手。

前节曾提到《规划》设定了多项目标，如养老、医疗、宽频接入、绿建筑等，由于台湾在资通讯运用领域的能量极高，智能、宽频相关发展的商机均可积极参与；在医疗照护方面，台湾社会老龄化进展快于大陆，银发族相关的养老公共设施、基本建设与商品之行业发展已趋成熟，进入大陆市场的竞争力强；在绿建筑方面，台湾绿建筑发展在全球居于领先地位，城镇化的绿建筑需求更是台商可发挥的商机。此外，为解决农民子女的教育问题，大陆官方鼓励「民间兴学」，「教育」亦是台商可以考虑参与的领域，只不过教材和出版在大陆会比较敏感；资源回收、垃圾处理、污水处理等环保相关领域亦是台湾具有优势的行业。

整体上，「新型城镇化」的新机遇和潜在商机涵盖层面甚广，从房地产，交通、水利、能源、环保等城市基础设施，到智慧城市、教育、文化、医疗卫生、金融等公共服务业均存在投资机会。还有受惠于农村人口转移到城市后消费结构、消费能力和消费偏好的改变，对于家电、家具、汽车等耐久性消费品，以及服装、文娱旅游、医疗保健、消费性电子产品等，可能衍生出之消费需求等商机都是难得的机遇。台商参与大陆政府采购机会虽不大，直接的商机或许不多，但争取下包或转包机会也是可以考虑的。

大陆正在积极推动的「新型城镇化」建设，将成为「扩大内需」的重要载体，已跳脱过去传统城镇化集中在房地产与圈地思维，预料将根本改变大陆城镇风貌、民间消费偏好和消费结构，以及产业结构与生活环境条件等，台商进入大陆市场布局，不能忽视该项新政可能带来的新商机。全国性的《规划》甫于今年初推出，预料细部的发展方案将陆续提出，同时各地必也将提出因地制宜的新城镇化建设方案，有志拓展大陆市场的台商，必须掌握相关政策动态，并谨慎评估进入时机与模式。

五、结论

「新型城镇化」为当前大陆国家发展战略，是大陆下一阶段「扩大内需」最重要的载体，其衍生的庞大商机已吸引各国跨国企业关注，台湾厂商亦多摩拳擦掌、跃跃欲试。这股氛围是否引爆台商对大陆投资的新一轮磁吸效应，甚至影响今后两岸的分工价值链结构，有待观察。

值得注意的是，大陆人治色彩浓厚，地方官员素质、思维落差极大，尤其二～四线城市官员的行政裁量空间大，经营风险会相对提高；另外，新城镇建设将造成人力资源的重新配置，影响一线城市和沿海的劳动力供应格局，已在大陆投资或考虑进入大陆布局的台商，必须认清新城镇化或将造成的结构调整效应。

此外，根据相关研究结果显示，台商大都缺少品牌经营理念，又偏好单打独斗，不利于在竞争极为激烈的大陆市场上生存与发展。受限于资金、人力等因素，台商独自经营品牌的能量或有不足，透过台日合资方式拓展大陆市场，是值得参考的可行策略。另一方面，也可考虑加强异业结合，发挥资源优势互补，提供整合型创新服务，创造新的竞争利基。

面对今后大陆新政经形势，台商应严肃思考转变经营的模式。为协助业者掌握新商机，两岸政府有必要利用既有的协商机制，一方面加强政策协调，另一方面协助企业建立双赢的商业营运模式。我政府也应协助台商或台商协会加强与大陆官方联系，鼓励除了与台办接触外，如地方外经局、科技局等拥有政策资源之机构，也应多互动，以争取更多资源。

（本文作者王文娟为中华经济研究院研究员兼二所副所长、高长为东华大学公共行政学系教授兼系主任）