专题报导

大陆启动「十三五规划」

之趋势与观察

文／谭瑾瑜

中国大陆4月中旬启动十三五规划的编制工作，由于十三五规划是习李体制第一次自主规划长程政策方向，且规划时间囊括2020年，将为实践十八大2020年愿景之重要阶段，其重要可见一斑。本文拟就目前大陆启动十三五规划之内容，观察十三五规划之趋势。

一、十三五规划前期研究课题内容

根据中国大陆国家发改委之报导，今年十三五规划将进行前期研究、起草基本思路、启动相关规划编制、推动规划立法等，目前所提出的十三五规划前期研究课题，包括国际环境变化、经济转型升级、创新型国家建设、人力资源、经济结构调整、扩大消费需求、工业结构升级、现代农业发展与粮食安全战略、资讯经济发展、战略性新兴产业发展、服务业发展、住房保障体系与房地产健全发展、区域协调发展、生态文明建设、环境治理、绿色低碳发展、建设社会主义文化、人口发展、健康保障、完善扶贫脱贫机制、国有企业改革、公共服务重点和财政保障机制、完善金融市场体系、对外开放战略及开放新格局、企业走出去发展战略等25项。

二、十三五规划趋势

若与十二五规划各篇章逐一对照，可以发现十三五规划基本走向延续十二五规划内容，包括农业发展战略与粮食安全、工业升级及战略性新兴产业发展、服务业发展、区域发展、绿色环保、创新驱动及强化人力资源、改善民生、文化发展、国有企业及金融体系改革、对外开放等，兹分为以下七大趋势进行分析。

(一)以实践2020年建成小康社会为核心目标

十三五规划仍延续十二五规划全方位之规划，并实践十二规划及十八大所昭示之目标，亦即「确保2020年实现全面建成小康社会」。若就十二五规划所提出经济社会发展七大目标体现小康社会，则是达成经济平稳较快发展、结构调整取得重大进展、科技教育水准明显提升、资源节约环境保护成效显著、人民生活持续改善、社会建设明显加强、改革开放不断深化等目标。

(二)面对中国大陆在全球自由化趋势下的角色

十三五规划前期研究课题提出观察国际环境变化对发展的影响研究，显示国际化环境对于中国大陆未来经济发展的重要性。以目前国际环境局势观察，各国积极以洽签区域贸易协定方式进一步推动自由化是其趋势。中国大陆面对当前亚太区域经济整合之竞合关系，势将影响中国大陆开放战略及企业走出去之发展战略。

此外，中国大陆已成为全球第二大经济体、第一大出口地区、第二大进口地区，以及前三大对外投资及外人投资地区，在经济实力愈趋坚强之际，十三五规划各国对于中国大陆市场准入及自由化开放程度的要求只会愈来愈高，必须加以因应。

(三)以经济转型为主要政策方向

十三五规划前期研究课题中，经济转型升级动力机制、经济结构调整方向等均纳入其中，未来中国大陆对内的经济转型工作将持续进行。事实上，2013年11月中国大陆在十八届三中全会审议通过的「中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定」，亦确立经济结构调整的方向，并提出带动经济结构调整之重点领域包括：城乡一体化改革、生态环保体制改革、文化体制改革、国有企业改革、经济自由化改革、财税改革、行政管理体制改革、社会保障制度改革等，而上述这些结构调整方向亦均列入十三五规划前期研究规划中。

(四)促进消费及实践城镇化以扩大内需

十三五规划前期研究中提出扩大消费需求长效机制研究，显示中国大陆在2008年全球金融海啸中记取教训，体认到中国大陆必须正式以投资拉动成长，长期投资和消费的比例失衡的问题，必须扩大居民消费扩大内需改变需求结构，而消费要成长，必须提高人均所得，特别是提高乡镇及农村民众的所得，因而推动城镇化有其必要性。

2014年3月16日中国大陆已先行提出「国家新型城镇化规划」，进一步落实中国大陆推动城镇化的决心。以提升城镇化水准、优化城镇化格局、城市发展模式科学合理、城市生活和谐宜人、城镇化体制机制不断完善等做为发展目标，达到常住人口城镇化率达到60％左右，户籍人口城镇化率达到45％左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，并努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，提升城市软硬体生活品质，达成区域协调发展的目标。可以预期十三五规划中城镇化规划相关措施将融入其中。

目前中国大陆城镇化最迫切改善之处在于改变城乡分割的双轨管理体制，如何促进各类生产要素在城乡之间双方自由流动有其急迫性。而十三五规划此次第一次提出完善扶贫脱贫机制研究，将配合城镇化进行缩减城乡之间贫富差距。

(五)以上海自贸区试点，进一步推动服务业国际化及自由化

十二五规划明确订立服务业占国内生产毛额（GDP）的比重要提高4个百分点，亦即是要将服务业比重提升到占GDP的46％，中国大陆全球受到金融海啸影响之下，2013年中国大陆服务业占GDP比重已达46.1％，不仅比工业高出2.2个百分点，亦提早达成十二五规划目标。

中国大陆2013年服务业占GDP比重首度超过工业，表示中国大陆已成为以服务业为主的产业结构型态，此亦为开发中阶段迈向已开发阶段的一个重要指标，显示未来服务业在大陆经济发展过程中的地位将越来越重要。

面对服务业未来的发展，十三五规划必须进行服务业自由化及国际化，才可使中国大陆服务业整体品质提升。2013年8月大陆国务院批准设置上海自由贸易试验区（以下简称上海自贸区），即是以试点方式试行金融服务业及其他服务业之自由化。审视上海自贸区开放措施，主要重点在于扩大投资开放领域，包括选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务、社会服务等六大服务业的开放，希望透过负面清单管理模式，将外商投资项目给为备案制，由上海市备案管理审批上海自贸区，目前在制订2014版负面清单，将在去（2013）年基础上再缩短三分之一，可以预期十三五规划将在上海自贸区试点的基础上将进一步进行服务业开放之相关措施。

(六)持续提升战略性新兴产业占GDP比重

十二五规划提出培育发展节能环保、新一代资讯技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等七大战略性新兴产业，并希望战略性新兴产业增加值占GDP的比重至2015年达到8％，于2020年提升至15％。由于是中国大陆创新驱动、提升整体技术水准之重要政策方向，经过十二五规划推动之后，可以预期在十三五规划中必须进一步检讨改进，以期达到2020年的目标。

依据报导，目前战略性新兴产业可望达成2015年达到占GDP的比重达8％的目标，在七个产业中，以软体、生物医药、通信设备、环保装备、新能源等产业发展良好。然而不可讳言的是，战略性新兴产业在发展过程中，亦有技术攻关能力不足、各省分重复投资、产能扩张过快、技术层级不高、未与市场需求结合等问题需要调整。

因此，可以预期战略性新兴产业仍为十三五规划中创新驱动、提高产业核心竞争力的主轴之一，以十二五规划做为基础，重新检讨七项战略性新兴产业后，依照技术突破层级程度分类，其中技术突破之战略性新兴产业，进一步朝向产业化方向前进，并提升其在GDP的比重。

(七)持续促进粤港澳发展，进一步提升沿海区域发展

十二五规划特列第57章针对香港澳门长期繁荣稳定推出相关政策，徐绍史主任亦表示在考虑编制十三五规划的时候，将继续把港澳作为单独的一部分来考虑，以促进港澳的经济发展，并以支持香港提升国际金融、贸易、航运中心地位，以横琴开发建设推动澳门经济适度多元发展。在港珠澳大桥、广深港高铁等跨境基础建设持续推动下，可以预期十三五规划会有相关章节提出具体策略。

目前第二批自贸区审批以天津滨海新区及粤港澳自由贸易园区进度领先，预计今（2014）年6月将通过第二批自贸区。可以预期十三五规划将持续重视粤港澳发展，粤港澳自由贸易园区连同已经成立的上海自贸区及天新滨海新区，将可成为大陆国际化及自由化后之经济发展引擎，不但是下一波促进大陆经济发展不可忽略的动力，亦将进一步提升沿海区域发展。

三、结语

十三五规划是中国大陆落实2020年愿景的重要蓝图，可以看出中国大陆对于实践小康社会的企图心，可以预期十三五规划实施后，将在2016年至2020年进一步提升中国大陆总体经济及产业经济发展动能。

面对中国大陆启动十三五规划之趋势，台湾应尽速运用两岸目前现有的两岸经合会、两岸产业合作小组、搭桥专案等平台，以提升台湾国际竞争力为先，在十三五规划中寻求两岸经济合作有利于台湾经济的具体策略，为台湾产业合作及经济发展带来新契机。

（本文作者为国政基金会科技经济组副研究员）