两岸服贸协议对我国参与区域整合之影响与意义
专题报导
两岸服贸协议对我国
参与区域整合之影响与意义
文／徐遵慈
前言
马总统在今年初剀切宣示我国应「双轨并进」，同步争取加入TPP与RCEP，该项宣示虽擘画我国参与区域整合的蓝图，但并未纳入其与两岸因素之交互关系与连动性，近来国内因为两岸服务贸易协议引发的争议不断，导致政府施政与威信受挫、会议事瘫痪、社会对抗情绪升高等问题，凡此皆对政府未来持续推动经贸自由化与法规改革、参与区域整合等既定政策，投下无法预知的变数。
服贸争议显示我国参与国际经贸事务与两岸关系必须同步考量且互相配套，已无法避开中国大陆因素而绕道而行，惟服贸协议乃至其后的货贸协议究竟对我参与区域整合之影响或意义为何，值此值得深入探究。基此，本文将分析亚太区域整合现状、主要议题；以及我国加入区域整合的现状、困难，最后将尝试提出解决当前僵局的政策建议。
亚太区域整合与自由化进展之议题
贸易自由化与区域整合的浪潮在1980年代自西方东渐，国家间洽签自由贸易协定（FTA）的趋势始自东南亚，而后渐次扩延至东北亚、南亚等次区域，终至席卷亚太国家。其中，东南亚地区在东南亚国家协会）ASEAN，以下简称东协）架构下持续深化与广化经济合作，除预计于2015年底实现成立「东协经济共同体」（ASEAN Economic Community, AEC）之目标外，并自2012年宣布展开建立「区域全面经济伙伴协定」（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）谈判，至此此项由东协十国主导推动的巨型（mega）区域FTA，将取代过去倡议多时的「东协加三」，「东协加六」FTA，1 与美国主导的「跨太平洋伙伴协定」（Trans Pacific Partnership, TPP）共同引导亚太经济整合的核心工作，其对亚洲经济乃至全球经济可能造成的重大影响，引起各界关注。2
过去外界比较RCEP与TPP，多半侧重其分别以开发中国家与已开发国家为主的差异性，然近来则可发现二者发展趋近。例如，TPP标榜「黄金标准」之高自由化程度，RCEP亦强调其将推动「高品质」之FTA，不让TPP专美于前；此外，TPP与RCEP现各有12国与16国参与谈判，但在韩国、泰国等RCEP国家陆续表达对加入TPP的兴趣，甚至中国大陆亦改变先前抵制的态度后，未来二者会员重叠数量势必逐渐增加，而将有助达成「亚太自由贸易区」（FTAAP）的最终目标。
事实上，东亚地区在1990年代以后，各类区域、双边、三边FTA宛如雨后春笋般出现，不仅各国洽签的FTA内容与对象多所重叠，各个FTA降税幅度、期程、原产地规定等内容亦不尽相同，导致「义大利面碗效果」十分明显，大幅增加产业界使用FTA的成本，降低推动经济整合带来的正面效益。对此，东协推动RCEP在基础，为其过去以来分别与六个对话伙伴国（Dialogue Partner）（即中国大陆、日本、韩国、纽西兰、澳洲与印度）签署的五个「东协加一」FTA。虽然从FTA内容以及实际执行情形观察，可明显发现该等FTA系以货品贸易自由化为重点，签署FTA的目的在调降各国间之货品关税，而对于其他领域之自由化，包括服务贸易与投资自由化等，则自由化程度明显较低，惟外界咸认为RCEP将有助调和不同FTA，改善「东协加一」FTA的效益，降低「义大利面碗」造成的高成本影响。
值得注意的是，虽然各国实施FTA的效果因国而易，但是目前国际社会普遍相信签署FTA已成为改善与深化一国对外经贸关系与竞争力的必要手段，尤其是确保进入主要国家或潜力新兴市场的重要保证。相较于过去大多数国际或区域贸易协定多采取「封闭性区域主义」，RCEP与TPP延续APEC的「开放性区域主义」原则，且基于扩大赢者圈的考虑，均设有「开放性条款」，开放志同道合国家在一定条件下加入为新会员。依此，除TPP原本即订有「开放性条款」，开放「所有APEC经济体与其他国家」参加外，根据2012年8月时东协经济部长会议所通过之《RCEP谈判指导原则与目标》（Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership），RCEP将在东协等16国完成谈判后，在各国同意的条件下，开放给其他「东协FTA伙伴国」及「外部经济伙伴」（external economic partners）参加。3 此类「开放性条款」为我国与其他初期未被邀请的国家提供加入区域整合的新契机，也无异宣告TPP与RCEP未来的规模与影响力将持续成长，如被排除在外，除将遭受严重的市场进入（market access）歧视待遇外，也将不利与参与FTA成员国家组成的产业供应链。
不过，尽管RCEP与TPP对于区域外国家或经济体保持开放性，但两者针对新成员的加入仍有部分潜在限制因素。在RCEP方面，依目前各成员国对于新成员身分加入所达成的共识，系以东协的FTA伙伴国为优先对象，亦即有意参与RCEP之区域外国家或经济体，须先与东协签订双边FTA，方能优先取得加入RCEP资格，其次则是「其他外部经济伙伴」。4 在TPP方面，虽然其开放所有APEC成员加入，但实际上美国对于是否开放特定新成员参加谈判，仍扮演关键性之角色，不仅考虑该国家或经济体对于美国的国家利益，亦会衡量其加入TPP所带来之政治利益与其他影响。以越南为例，尽管其经济发展程度及经贸自由化程度远不及其他TPP成员国，且越南纺织业在美国市场极具竞争力，然因越南加入TPP符合美国「重返亚洲」政策，有助于强化两国战略合作，因此美国全力支持越南参与TPP谈判。
除上述因素外，洽签FTA虽为当前亚太各国政府的主流政策，但各国仍须配合其他产业发展、投资等经贸政策，才有助真正提高其国际竞争力。例如，以我国竞争对手国韩国来说，韩国在2003年发布「FTA策略路径图」（FTA Roadmap）以来，目前已至少与50个国家洽谈或进行FTA之谈判。其中，韩国目前虽全力冲刺与中国大陆谈判FTA的速度，然因近年中国大陆投资环境恶化，劳动成本升高，韩国原在中国大陆积极投资，已自2006年起逐步转移至其东协国家，而各国中又以越南成为首选，其设想之一是2007年韩国与东协FTA实施生效，韩国企业将可借由越南设厂建立进入东协市场，更可透过东协与日本、中国大陆间的FTA，使得韩国产品可假道越南或其他东协国家，以优惠关税待遇进入日本、中国大陆市场。
配合此一区域布局，韩国积极布局越南、柬埔寨、寮国等东协新进国，韩国政府更提供这些国家各类官方援助计划（ODA），改善其基础设施与法规制度，进而为韩国企业自中国大陆转进投资提供较佳投资环境。此一现象显示，韩国政府虽致力洽签FTA，但在FTA之外更配合产业、投资、外交等不同政策措施，俾能协助韩国企业深耕东亚市场。
我国参与区域整合之现状与困境
东亚地区一向为我重要经贸往来地区，我对东协与中、日、韩三国出口占我整体出口比重约七成，且持续上升。东协国家同时也是我厂商对外投资重镇，虽然近年我厂商因转赴中国大陆投资而快速减少在东协的投资活动，但如以历年累计投资金额观察，我厂商在东协国家累计投资金额超过810亿美元。截至2013年9月，我仍居东协国家中越南、泰国之第三大外资来源，马来西亚第四大外资来源，但已跌落为菲律宾及印尼之第八、第九大外资来源及柬埔寨第十一大外资来源。5 由于近年日、韩及中国大陆企业透过东协投资布局展开全球布局，对台商扮演东协国家的重要外资及技术提供者角色，造成极大影响。
我国为因应自由化、全球化、及区域整合之世界趋势，过去多年来争取参与东协整合及与主要国家洽签FTA却未获成效。然而，两岸于2010年6月29日顺利签署《经济合作架构协议》（ECFA），随后展开后续协议之谈判，新加坡、纽西兰亦与我政府同步宣布研拟推动双边FTA之可行性后，我国与纽西兰已于2013年7月10日正式签署《台纽经济合作协定》（ANZTEC），于同年12月1日生效；与新加坡之《台星经济伙伴协定》（ASTEP）亦在历经2年5个月的谈判与法律文字确认后，顷已在2013年11月7日正式签署，在今年4月生效实施。
截至目前，我国除与中国大陆、纽、星完成ECA谈判外，另亦完成与印尼、印度之双边ECA可行性研究，以及与其他数个东协国家将陆续完成可行性研究。惟虽然两岸关系改善，各国可能愿意排除政治因素，考虑与我洽签ECA，然从东协各国签署FTA的策略上观察，并非各国皆积极与其他国家签署FTA，再加上东协多国贸易往来集中东协本身及中、日、韩三个「对话伙伴」国家，同时我国市场相当开放，平均关税甚低，均导致各国与我签署FTA的「诱因」较低。如何创造与我国洽签ECA的「诱因」与经济利益，实为我国当前工作之当务之急。
在参与RCEP与TPP方面，RCEP与TPP拥有完全不同的谈判属性，对于参与谈判国家所带来的利益与影响也大相迳庭。就我国而言，在国内市场自由化及相关法规制度仍未准备周延之际，RCEP所保有的谈判弹性相对较符合我国需求，然其对于国内产业冲击虽可能较小，惟整体经济效益也相对较弱；TPP相对较严格的谈判门槛，对我国产业将可能带来较大冲击，其高度自由化的市场开放程度对我短期而言亦有相当难度，然就长期而言，我国如能因参与TPP谈判而进行国内相关领域之改革，将有助我国与国际经贸体系接轨，提升我国经济发展的国际竞争力。
需特别提出者，中国大陆为RCEP的成员，未来我国如加入RCEP谈判，不仅将在RCEP架构下与中国大陆展开自由化之谈判，也将因RCEP可能采取「高品质」之货品自由化，而使得我国必须在RCEP谈判中扩大两岸市场开放的程度，进而将触及两岸贸易迈入「正常化」阶段的重大课题。在此情形下，我国目前限制大陆农产品来台、限制陆资企业来台投资特定项目，以及对于服务业开放之争议等，将可能面对极大之压力，对国内经济、产业以及政治均将产生重大的影响。
结论与政策建议
2014年1月，马总统在元旦文告中，清楚阐明政府将以「双轨并进」、「全民同心」之方式推动台湾加入TPP与RCEP，6 并于亲自主持国际经贸策略小组会议，听取加入TPP及RCEP之规划与策略。在此同时，针对推动洽签双边FTA的政策，政府亦宣示将依据「多元接触，逐一洽签」的原则，推动与主要贸易伙伴国洽签ECA，目标为在2020年时达成签署ECA所占贸易额达对外总贸易额60%的目标。7
目前，台湾与印尼之双边ECA可行性研究已于2012年完成，另外与其他部分东协国家之可行性研究也将陆续完成，台湾应可把握台星、台纽ECA签署的重要契机，争取在2015年以前与其他国家展开ECA实质谈判，一方面强化与彼等国家双边经贸关系，另一方面则做为台湾争取参与RCEP与TPP之基础。我国如能争取与中国大陆以外国家洽签FTA，亦有助化解部分国人担心我国经济过度向中国大陆倾斜的疑虑。
此外，不论从政治、经济之层面分析，RCEP与TPP均具有重要地位，因此我国不应排除任何一种参与区域整合之机会。如从二者皆在2016年以后才开放新成员参加的时间表观察，我国除规划参与之策略外，应积极推动与RCEP及TPP的成员展开双边ECA之谈判或研究，以便在2015年以前与个别成员建立更密切之互动关系，进而为我争取加入RCEP或TPP创造更有利之条件，其中即包括处理我国加入RCEP之重要症结--两岸关系，以突破可能影响我国加入RCEP的政治障碍。在TPP方面，虽然大陆目前尚非TPP成员，但其态度亦将左右我国能否顺利进行加入TPP之谈判。目前，国内外已有学者建议应考虑两岸同时申请加入TPP的可行型，此种提案之妥适性亦值得深入研究。
在此同时，我国亦应就两岸贸易「正常化」的议题，拟定我国政策立场及与中国大陆达成共识，以预先解决未来在RCEP架构下与中国大陆进行更进一步自由化的谈判难题。基此，国人应理解我国参与区域整合虽无「先两岸，后国际」的必然顺序关系，但两岸服贸与未来货贸进展的影响不言可喻，且无从回避。
最后，服贸争议爆发以来，政府虽然多次强调两岸关系或服贸对台湾参与区域整合的重要，但实际上截至目前，中国大陆官方并未明确对我国争取加入RCEP或TPP给予支持，对于我国与其他国家洽签双边ECA，亦仅重申在「一个中国」政策下，可以给予「台湾参与国际空间合情合理的对待」，此种模糊的表态与我国期待的「明确支持」实差距甚大，在实务上亦未化解其他有兴趣与我洽签ECA国家对中国大陆可能杯葛之疑惑。对此，我应争取中国大陆领导当局应考量台湾当前的民意，明白清楚地对国际社会表达支持台湾参与区域经济整合的态度，甚至可以我国与新加坡、纽西兰洽签ECA的模式，鼓励其他国家跟进。如此一方面可改善两岸协议僵局，同时又有助台湾落实参与区域整合之目标，对大陆、台湾双方都是双赢的解套方式。
（本文作者为中华经济研究院台湾东协研究中心主任副研究员）
1 2012年11月，东协国家与其六个FTA伙伴国领袖在第二十一届东协高峰会上，共同发表《启动RCEP谈判联合声明》（Joint Declaration on the Launch of Negotiations for the Regional Comprehensive Economic Partnership），正式宣布启动RCEP谈判。声明中表示，RCEP谈判将于2013年开始，并于2015年年底前完成，至此确定RCEP将成为东协与东亚整合的正式途径。参“Joint Declaration on the Launch of Negotiation for the Regional Comprehensive Economic Partnership”.2012. http://www.meti.go.jp/press/2012/11/20121120003/20121120003-2.pdf.
2 目前，RCEP下的16个成员国自2013年起已进行四回合谈判，主要聚焦于八项议题，包括货品贸易、服务贸易、投资、经济与技术合作、智慧财产权、竞争政策、争端解决、其他议题等。
3 “Any ASEAN FTA Partner that did not participate in the RCEP negotiations at the outset would be allowed to join the negotiations, subject to terms and conditions that would be agreed with all other participating countries. The RCEP agreement will also have an open accession clause to enable the participation of any ASEAN FTA partner that did not participate in the RCEP negotiations and any other external economic partners after the completion of the RCEP negotiations.”
4 ASEAN Summit. 2012. “Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership.” ASEAN Summit.
5 经济部投资业务处，对外投资统计，http://www.dois.moea.gov.tw/asp/relation3.asp。
6 中华民国总统府。2014。〈总统主持中华民国103年开国纪念典礼暨元旦团拜〉。《中华民国总统府新闻稿》。http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=131&itemid=31546&rmid=514&sd=2014/01/01&ed=2014/01/01
7 经济部经贸谈判代表办公室，「我国与主要贸易国家（美国、新加坡、欧盟、东协、日本、纽西兰、印度、澳洲等国）之FTA洽签进展情形」，2013年1月7日，http://www.moea.gov.tw/Mns/otn/content/Content.aspx?menu_id=5457（最后浏览日期：2013年6月3日）。