专题报导

「台湾地区与大陆地区 订定协议处理及监督条例草案」之介绍

文／陆委会法政处

壹、前言

自97年6月，两岸恢复制度化协商以来，已签署21项协议，涵盖经贸、金融、交通、社会、卫生及司法互助各层面。两岸制度化协商为两岸关系的和平稳定，奠定重要基础，各项协议内容亦与民众权益福祉息息相关。历次两岸协商以来，在协议签署前后，行政部门均向国会及社会大众进行说明，并进行严谨的国家安全评估。而在协议签署后，所有两岸协议均依法送立法院审议或备查，国会可以充分监督，行政部门也尊重国会监督。

然考量社会大众对于两岸协议监督及国家安全的高度关注，为提升两岸协议推动过程之透明度，强化国会监督及公众参与，并确保国家安全，陆委会已在「台湾地区与大陆地区人民关系条例」之规范基础上，结合最近建置的「四阶段对外沟通咨询机制」与「国家安全审查机制」，并参考各界版本草案及立法院议事前例等，在符合我国宪法两岸关系定位、行政立法权力分立原则下，提出「台湾地区与大陆地区订定协议处理及监督条例」草案，于本年4月3日由行政院送请立法院审议。

贰、草案重点

「台湾地区与大陆地区订定协议处理及监督条例」草案共计25条，重点如下：

一、以两岸条例中既有的国会监督程序为基础

92年两岸条例修正时，已增订7个条文，纳入国会监督机制，以两岸协议是否涉及法律修正，区分为送审议或备查二种程序。行政院版草案系在此一基础上，强化并建构整体之两岸协议处理及监督法制。

二、分四阶段向立法院及社会大众进行沟通及咨询

草案明定行政机关在办理两岸制度化协商时，应分别依「协商议题形成阶段」、「协商议题业务沟通阶段」、「协议签署前阶段」、「协议签署后阶段」等四个阶段，向立法院及社会大众进行沟通以及咨询，以落实立法院及社会大众对两岸协商过程及协议内容之监督，并争取民众对两岸制度化协商之支持。

三、通过国安审查后才能继续协商并签署

草案建构两岸协商议题之国家安全评估标准流程，要求协议的主管机关应将协商议题及内容，先进行国家安全评估，提报行政院跨部会审查，之后再提报国家安全会议进行复审，确保两岸协议不会有危害国家安全之问题，才可以继续办理后续协商及协议签署事宜。

四、明定两岸协议审议及备查的相关程序

草案也参考立法院职权行使法、司法院大法官的解释意旨，以及立法院议事前例，纳入两岸协议在立法院审议或备查的相关程序，也与现行涉外条约及协定的处理流程一致。

五、明定协商原则、保密义务、利益回避

草案中也规定办理两岸协商的协商原则（对等、尊严、互惠、确保国家安全等），也规定参与协商的人员应负有的保密义务、利益冲突回避义务。

参、关于外界意见之说明

一、立法院可于过程中充分参与，事后充分监督

关于外界表示「行政院版无实质监督」一事，行政院版草案已明定行政部门应分成四个阶段，向立法院院长、副院长、朝野党团、相关委员会、召集委员或委员等，充分进行沟通及咨询。在「协商议题形成阶段」应说明协商议题及初步协商规划；在「协商议题业务沟通阶段」应说明协商议题之重点及因应方向；在「协议签署前阶段」应说明协议重要内容及执行规划；在「协议签署后阶段」应说明协议文本内容、配套措施及执行方案等，并向立法院相关委员会进行专案报告。

草案也规定，立法院所提供的意见，应作为协商、签署及执行的重要参考。而于签署后，两岸协议即应依法送立法院「审议」或「备查」，立法院可充分进行监督，符合宪法权力分立原则。但如果要求行政部门只能依据立法院决议协商，或者要由立法院派员参与协商，不仅窒碍难行，也可能逾越行政立法宪政分际，引发重大宪政争议。

二、「国家安全审查机制」，就是严谨程序的「冲击影响评估机制」，也有产业的因应方案及补救措施

关于外界表示「行政院版欠缺冲击影响评估机制」一事，其实行政院版草案之「国家安全审查机制」，就是严谨程序的「冲击影响评估机制」。国家安全审查机制，已纳入相关机关及学者专家参与，且审查项目涵盖全面，包括:国防军事、科技、两岸关系、外交及国际关系、经济、就业、社会、资讯等各个影响层面，政府各相关机关也必须提出影响评估报告，以供审查。须经审查、确认无危害国家安全之虞，才可进行后续协商及签署；如有危害国家安全之虞者，则应立即停止协商。过程严谨也具国家安全的高度。

经国家安全审查机制审查后，行政部门应向国会说明影响评估及因应方案，并应举办公听会，向相关产业及社会大众说明影响评估及因应方案，在签署后也必提出协议配套措施及执行方案，其中也都包含产业的辅导补救措施，配套周延且过程透明。

三、资讯公开透明，公众可充分参与

为强化公众参与，以争取民众对两岸制度化协商之支持，行政院版草案规定，行政部门须于四个阶段，主动办理各项说明会、座谈会、协调会或公听会等，强化与社会大众之沟通及咨询。而为落实沟通及咨询之意义，行政院版草案亦已规定获得之相关意见及资讯，应作为协议协商、签署及执行之参考。

另，为强化资讯公开透明，协议签署前政府会向社会说明协议重要内容、预期效益、影响及后续推动规划；协议签署后，政府会公布协议文本，说明文本内容、预期效益、配套措施及执行方案等。行政部门未来于两岸协议推动过程中，也将设置网路沟通平台，公开相关资讯，并广泛征询各界意见。另草案也规定于协议生效后，应以适当方法周知，并刊登政府公报。于协议生效后，应定期检讨协议执行情形，并将协议执行成效公开于网站，以保障公众知情权，并落实公众监督。

四、两岸协议均是在完成立法院相关程序后，才启动生效，尊重国会监督

关于外界表示「行政院版协议可自动生效」一事，依行政院版草案之规定，协议之内容如涉及法律之修正或应以法律定之者，应送立法院审议，须经议决通过后始生效力。

至于协议之内容未涉及法律之修正或无须另以法律定之者，应送立法院备查，立法院可改审查方式进行，如三个月未完成审查，或依立法院职权行使法的规定，再延长一次三个月，仍未完成审查者，视为已经审查。这主要是参考立法院职权行使法、相关议事前例、及司法院大法官释字第329号解释之意旨，以避免两岸协议未涉及法律修正，却又长期悬而未决，影响人民权益。

两岸协议都必须完成立法院相关程序后，才启动生效，并非自动生效。相对于条约及协定处理准则第10条规定，协定系于「生效」后，才送立法院查照，两岸协议则是在完成立法院有关程序后，才换文生效，已更为严格慎重，也更尊重国会监督。

五、两岸协议一部分没通过，就等于全案否决，必须重启协商，这是国际谈判惯例

关于外界表示「行政院版仅能包裹表决」，惟行政院版草案并未排除立法院就协议部分内容决议修正或保留。但协议一部分没有通过，其效果跟全部不通过是一样的，结果都必须与对方重启协商，这是国际谈判惯例，也是司法院大法官释字第391号解释理由书揭示「立法机关仅有批准与否之权」的意旨。

因此，两岸协议并非不能修正或保留，但仅因少部分不同意而否决全案，是否会因小失大，须审慎衡量评估。而且，重启协商非我方单方面可决定，一定要双方同意，国际上重启协商也是极为少数之特例，实务上非常困难。

六、行政院版草案已含有维护人权之意义，且两岸协议也在个别议题中落实人权保障

行政院版草案第4条的协商原则已明定「两岸协议之协商应保障人民福祉与权益」，此项规定清楚表达政府在签订两岸协议时，应该要注意人权问题的立场。 如果协商涉及具体人权议题，政府向来也都积极争取。

实际上两岸协议已经在许多个别议题中具体落实人权保障，例如投保协议的限制人身自由通报、司法互助协议的受刑人接返等，都是以具体条文来落实人权保障。目前协商中的两岸两会互设办事机构，也包含人道探视的人权议题。

再者，经贸与人权也不必挂钩处理，例如 1993年上半年，柯林顿政府以最惠国待遇与人权议题挂勾的方式，有条件式地延长给予中国大陆的最惠国待遇，希望迫使中国大陆改善人权，但这项政策在隔年1994年就更弦易辙，柯林顿政府将最惠国待遇与人权问题分离开来，「挂钩」政策仅仅执行一年，改采其他促进人权措施。根据研究表示，美国当时除了考量经济利益之外，也认为透过脱钩处理的方式让双方关系缓和，也才能够在人权议题上对话，并促进中国大陆的人权进展。且大陆与其他国家(如纽西兰、新加坡、瑞士)签署之自由贸易协定，也没有人权条款。

肆、结语

为回应社会大众对两岸协议的监督要求，以及协商过程中的国安考量，政府期盼透过立法进一步将两岸协议处理及监督法制化，惟两岸协议处理及监督之法制化，应符合宪政体制，并兼顾民众知情权与协商谈判之需求，行政院版草案是在仔细研究历次签署协议的运作经验、议事前例、各界版本草案后，提出「合宪」、「务实」、「可行」的处理及监督法制。

依据行政院版草案，行政部门于四个阶段都会向立法院及社会大众沟通咨询，立法院可于过程中充分参与，事后充分监督，产业及社会大众也可以充分表达意见，并有严谨的冲击影响评估机制、产业因应方案与补救措施，将可使两岸协议协商更加公开透明、公众参与更加充分、国会监督更加落实、国家安全更有保障 ，期盼立法院可以尽速完成立法，更加完备两岸协议的监督法制，使两岸协议的协商签署，秉持国家需要、民意支持、国会监督之原则，为两岸和平、稳定、繁荣奠定坚实的基础。