专题报导

ECFA货品贸易协议之发展

文／刘大年

一、背景说明

2010年6月29日两岸签署了海峡两岸经济合作架构协议（ECFA），开启了两岸进一步深化经贸交流的契机，为具体落实ECFA协议，两岸成立了经济合作委员会（以下简称经合会），并成立货品贸易、服务贸易、争端解决、投资、海关合作及产业合作等6个工作分组进行协商，以具体推动相关领域的交流合作。

以海关合作来说，以建立两岸海关作业制度化的合作机制为目的，为贸易便捷化重要措施，两岸已于2012年8月签署海关合作协议；投资议题主要是落实投资保障和促进双边投资有关，2012年8月两岸亦签署投资保障协议，并对人身自由安全达成共识，此对在大陆投资的台商提供了保障；服务贸易主要以双边服务业市场开放为主，2013年6月两岸已签署服务贸易协议，各自放宽了部分服务业的进入门槛；争端解决主要是解决ECFA及其后续协议的解释、实施和适用的任何争端，目前两岸正就重要细节进行磋商，获得共识后亦将签署协议。另两个正在协商的工作分组为货品贸易及产业合作，其中货品贸易是以双边货品市场开放为主轴，至于产业合作则是以推动两岸产业合作为目标。虽6个工作分组皆有不同的定位与功能，但彼此间仍有密切的关系，共同扮演著促进两岸经贸交流的重要角色。

在上述工作分组中，货品贸易协议由于直接牵涉到双方货品调降关税，为一般自由贸易协定（Free Trade Agreement, FTA）最核心的部分，本文拟就货品贸易协定之发展做一分析。

二、货品贸易协议之内容

根据ECFA架构协议第三条第二款的规定：货品贸易协议磋商内容包括但不限于：

(一) 关税减让或消除模式；

(二) 原产地规则；

(三) 海关程序；

(四) 非关税措施，包括但不限于技术性贸易障碍（TBT）、食品安全检验与动植物防疫检疫措施（SPS）；

(五) 贸易救济措施，包括世界贸易组织「一九九四年关税暨贸易总协定第六条执行协定」、「补贴及平衡措施协定」、「防卫协定」规定的措施及适用于双方之间货品贸易的双方防卫措施。

所以由上述条文，可以得知共 包括5个部分，以下由台湾产品出口至大陆为例，进一步说明货品贸易协议之角色：

当台湾产品出口到大陆时，首先根据原产地规定来决定此产品之原产地，并课征关税。而在通关时，必须通过产品标准（主要是工业产品）及检疫（主要是农产品）才可放行。而上述产品通关之便利性，则以海关程序规定之。在产品通关后，也有可能面临其他非关税措施之规定，而会影响到产品之行销，此有赖未来加以规范。

另外为了避免进口产品对国内产业之影响，也订立所谓贸易救济措施，包括反倾销、反补贴及进口防卫等措施，主要是若进口产品对国内产业有负面影响时，在符合若干要件下，可以提高关税或其他措施，以降低进口产品的冲击。

所以以上货品贸易协议内容可知，谈判的重点除了在关税调降下，其他措施主要是在产品出口过程相关之规定，此流程可参考图一。

以下则就上述之项目分别加以说明：

1.关税减让

首先在关税减让部分，属于提前自由化的早期收获只占货品之小部分，未来需就其他货品订定关税减让模式、调降时程以及筛选排除项目。

台湾与大陆进行货品贸易谈判标的为8位码海关税则，2012年台湾共有8,728项8位码产品，其中有268项（3.07%）为早期收获产品，2,633项（30.17%）属于零关税产品，其他5,287项（66.76%）则属于非零关税产品。所以谈判重点应是以非零关税产品为主。

但因为两岸的特殊情势，台湾目前针对大陆仍有特别的限制。依据大陆物品输入管理规定，在「中华民国输出入货品分类表」内「输入规定」栏列有「MW0」代号者，为「大陆物品不准输入项目」，列有「MP1」代号者，属于「大陆物品有条件准许输入项目」，MW0及MP1（以下简称限制类）两者合计共有1,875项，占总项数比重的21.48%，其中为零关税者有368项（4.21%），非零关税有1507项（17.26%）。

大陆一向立场为因为限制类部分只针对大陆，低于WTO待遇，所以主张台湾应先解决此一问题，即所谓「正常化」或「制度化」问题，再来谈判其他产品的降税，而我方立场则主张此两部分可以分开处理。所以目前谈判重点应可以分为两层面，一是非零关税且非限制类项目，共有4,320项（49.50%），二是限制类项目，共有1,875项（21.47%）。

至于大陆则有8,194项8位码产品，开放给台湾的早收产品有608项（7.42%），另外有691项（8.43%）属于零关税，将零关税与早收产品扣除后，尚有6,895项（84.15%）需进行谈判。

进一步将产品分为农业品与工业品，台湾农业品有1,059项（占总项数的12.13%），其中限制类（MP1或MW0）的产品有400项（占总项数的4.58%）。在农产品的分布中，从量复合有128项（1.47%），其中有68项属于限制类产品。零关税有212项（2.43%），其中有23项属于限制类产品。关税介于0与5之间的产品有68项（0.78%），其中有6项属限制类产品。另外关税大于5的产品有651项（7.46%），其中有303项属限制类项目。而农产品合计只占台湾自大陆进口比重之1.06%。

大陆农业品也有类似情况，997项的农业品（占总项数的12.17%)自台湾进口值比重仅0.15%，显示台湾与大陆双方在农业品贸易比重相当低。而在大陆自台湾进口之997项农产品中，有高达783项产品关税大于5%。

在工业品方面，台湾计有7,669项（占总项数的87.87%），占台湾自大陆进口之98.94%，其中限制类（MP1或MW0）的产品有1,475项（占总项数的16.9%）。在工业产品中，其中从量复合有31项（0.36%），其中28项属于限制类。早收产品268项（3.07%），零关税有2,421项（27.74%），其中345项属于限制类。关税介于0与5之间则有1,596项（18.29%），其中200项属于限制类。关税大于5则有3,353项（38.42%），其中有902项属于限制类产品。

大陆则共有7,197项工业产品，占总项数87.83%，占自台湾进口值之比重高达99.85%。其中有5,332项关税高于5,702项（8.57%）关税介于0与5之间，零关税项目为574项（7.01%），另外有552项（6.74%）及37项（0.45%）分属早收项目及从量复合类。

根据以上之说明，可以得知大陆关税普遍高于台湾。以工业产品为例，台湾关税大于5%为3,353项，占台湾自大陆进口比重则为14.08%，而大陆关税大于5的项数则为5,332项，占了大陆自台湾进口之30.21%。换言之，未来台湾若能成功争取到降税，对于台湾对中国大陆出口助益较大。

其次台湾对大陆仍存有1,875项限制类的项目，其中农产品有400项，工业产品有1,475项。这些项目将是双方谈判的焦点。大陆一直主张台湾应先处理此类型产品。特别是限制类产品其中有23项农产品及345项工业产品，台湾已为零关税但却仍限制大陆之进口，未来将会面临开放的压力。

2.原产地规定

原产地的目的主要是界定产品的「身份」。因为未来ECFA的优惠只适用于台湾与大陆的产品，所以必需利用原产地规定防止其他国家产品搭便车；另外也应由促进两岸产业分工的角度，更积极制定原产地规定，以进一步扩大ECFA之贸易利益。

目前双方在架构协议中已针对早期收获产品制定了「适用于货品贸易早期收获产品的临时原产地规则」，未来其他产品之原产地原则，也会以此模式制定。

3.非关税措施

主要是产品标准及检疫原则。产品标准对于贸易影响很大，健全且透明的产业标准制度有助于促进贸易，但若是产业标准过于繁琐且不一致，反而会形成贸易障碍，未来透过ECFA调和中央与地方产业标准之落差，减少不必要之认验证程序与项目。并且针对新兴产品之标准合作，制订共通标准，才能进一步深化市场开放之效益。

除了上述产品标准之外，未来货贸协议也可以针对可以影响贸易之其他非关税措施，制定相关规定。

4.贸易救济措施

在市场开放面临国外产品的进口竞争，需有相关贸易救济措施(进口防卫、反倾销、反补贴)，提供产业公平竞争的环境。贸易规则的制度，主要目的并不是保护产业，而是提供产业一稳定的基础，公平的环境。大陆及台湾深受外国的反倾销等措施的不公平待遇，对此应有很深的体认。未来必需透过协商来确定贸易规则以确保两岸产业公平竞争的环境。

三、综合分析

根据以上之说明，可知货贸谈判涵盖范围广泛，未来两岸货品贸易谈判所需注意的要点可以归纳如下：

(一)对外谈判策略

1.     限制大陆进口产品的问题

台湾目前尚禁止或限制1875项产品由大陆进口，而且其中有368项对其他国家已为零关税。在两岸展开ECFA开始，大陆即一直要求必须先处理这些限制进口的项目，才能考虑进一步之自由化；不过在建构架构协定时，此问题并未加以处理。在进入货品贸易协易谈判阶段，台湾必须对此有所因应。

2.     以产业链的观点出发，并将关税调降与原产地合并考量

货品贸易谈判的项目甚多，除了由个别项目分析市场开放的策略，也应由产业的利益出发，由产业链的角度分析，利用产业内各项目间的差异性，寻求弹性调整的空间。

FTA谈判本质上属于「优势搭配劣势，强项掩护弱项」，如果单独采取产品对产品的谈判方式，困难度较高且无法考虑台湾产业间优弱势互相支援交换的弹性。因此应综整考量产业的谈判策略，并运用产业间的交换相互支援，以争取较佳的谈判利益。

(二)对内因应措施

1.落实产业沟通

对于部分台湾竞争力较弱的产品，政府除争取不列入降税清单、研拟因应措施(对国内厂商的辅导计划，以及相关配套措施)外；更应重视沟通宣导。透过产业公协会的管道，让业者了解贸易自由化的重要性，并主动提供业者相关讯息，使业者可以提早因应，并化解国内反弹意见。

2.贸易预警机制之建立

针对出口竞争力低的产品，应建立贸易预警机制，评估台湾哪些产品在开放后可能会受到较大影响。

3.非关税障碍之因应

货贸协议可以借由关税调降进入大陆市场，但是目前大陆仍存在相当多非关税贸易障碍，即所谓「潜规则」，影响到产品销售，所以有必要建立贸易障碍反应机制。对台湾而言，由于以中小企业为主的国内厂商对于各种贸易障碍的认识不清，因此有必要使产业充分了解非关税障碍定义和措施。对此，政府应定期提供各国最新之国际经贸资讯，如相关法规最新发展或管制规定。同时，政府可以透过推广的方式，对于非关税障碍措施种类进行宣导，以使厂商获得更多的资讯。并应建立「贸易障碍回报机制」，当企业面临此问题时，可以透过ECFA平台来处理。

四、结论

货贸协议为两岸ECFA之基石。目前无论是农业品或工业品，大陆在零关税项数皆比台湾少，合计不到台湾零关税项数的一半；而高关税的项数却是远高于台湾，显示大陆关税分布相对集中于高关税区，保护程度较高。台湾若能成功地促使大陆降税，对于台湾拓展大陆出口有相当大的助益。但是台湾本身也必须相对开放市场，特别是台湾目前仍有单独对大陆限制进口的产品，未来必须一并纳入考量。

由于货贸协议主要是关税调降，所以会直接冲击到产业贸易，应以产业为主要沟通对象，并应加强对学界及社会民众的说明。特别是对于可能因开放而受影响之内需型产业，除应提供必要之协助措施，也应有完善贸易救济及贸易预警机制，建立完整之「安全阀」，才能确保企业的利益。

最后，未来大陆虽然市场开放，但仍可能会存在一些潜规则，此包括中央与地方规定之一致性，法规之透明性及一致性，行政裁量权过大等问题，因而影响到货品的输入，亦应在货贸协议平台上处理。

（本文作者为中华经济研究院区域发展研究中心主任）（本文不代表本会立场）