文／史惠慈

大陆（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸试验区），从《上海市推进国际贸易中心建设条例》中首次提出要在上海“探索建立符合国际惯例的自由贸易园区”，2013年3月末，大陆国务院总理李克强在上海调研期间考察外高桥保税区，并表示鼓励上海在现有综合保税区基础上，研究建立一个自由贸易试验区；2013年5月上海自由贸易区项目获得国家层面立项；2013年8月大陆国务院正式批准设立大陆（上海）自由贸易试验区，仅仅花了8个月的时间规划。
2013年9月大陆国务院印发大陆（上海）自由贸易试验区总体方案，并于9月29日挂牌开始正式营运。由于上海自贸试验区不仅对内是改革的先行试验，探索产业升级路径，期望是可复制、推广的模式，带动大陆经济结构转型；对外更具有宣示大陆为加入TPP或其他自由贸易协定做准备，探索深化开放模式的意涵，因而成为各方关注的焦点。而快速敲板执行的魄力也显示大陆对于上海自贸试验区所进行改革的企图心与施政决心。
由上海自贸试验区的推动目的与意涵来看，与台湾正在推动的自由经济示范区明显一致，国际化与自由化是主要目标。台湾为了降低自由化及国际化的疑虑，马总统于「黄金十年国家愿景」活力经济施政主轴中揭示，以规划「自由经济示范区」，让世界走进台湾。透过示范区之运作，整备国际接轨的环境，借由人力、资金、土地、法规等管制的松绑，呈现更自由、开放的体制，营造良好的投资环境，招商引资，吸引多元化产业进驻，以达活化经济、平衡区域发展，提升产业竞争力目标。如模式示范成功，再扩及全国，达到全面自由化的最终目标。
然台湾的自由经济示范区，尚在推动有限度、未修法第一阶段的执行，而大陆上海自贸试验区已经开始正式运作，在渐进修法、渐进开放的经验中累积未来改革的模式。上海自贸试验区的推展对台湾有何影响，是值得探讨的议题。基此本文将先说明上海自贸试验区目前的开放幅度及可能面临的局限，再则分析其对台湾的启示。

上海自贸试验区的开放现况
依据大陆国务院8月批准设立的大陆（上海）自由贸易试验区范围，涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，总面积为28.78平方公里。而依据中国大陆《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》，上海自贸试验区的规划内容，与大陆过往的开放措施（经济特区等试验）相比，投资管理体制创新、扩大服务业开放和金融制度改革是此波改革的核心。
10月1日正式营运的上海自贸试验区已有36家业者取得该区营业证照，包括美国微软投资的上海百家合资讯技术发展有限公司，以及11家金融机构，如大陆的中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行、招商银行、浦发银行、上海银行等，会在自贸区设分行，以及花旗和星展2家外资银行也将设立支行。
随著上海自贸试验区的相关细部规画陆续公布，上海自贸试验区的样貌逐渐浮现，以下将分就投资管理体制创新、扩大服务业开放和金融制度改革三项重点，说明目前上海自贸试验区改革开放现况。

一、投资管理体制创新
投资管理体制创新主要是监管理念的改变，包括经贸和投资管理模式转变，从货物管理转变为企业管理，促进贸易和投资便利化，即采取投资准入前「国民待遇」和负面清单管理模式，行政审批制度的改革，以及提升事中、事后监管水平。
所谓负面清单是大陆在上海自贸试验区对外商的投资管理办法，为一禁止外资进入或限制外资比例的清单，即负面清单之外的领域，将按照内外资一致的原则。这是大陆第一次采行的外商对大陆投资管理模式，因应管理模式的变更，相应的审批模式也进行改变，对外商投资专案将由核准制改为备案制（大陆国务院规定对国内投资项目保留核准的除外）；外商投资企业合同章程审批也将改为备案管理。
此外在商事登记制度方面，也有相当程度的变动，如在上海自贸区内试行注册资本认缴登记制，不再受最低注册资本限额、货币出资比例规定以及出资期限等规条约束；试行先照后证登记制，除法律、行政法规、国务院决定规定的企业登记前置许可事项外，企业向工商部门申请登记、领取营业执照后即可从事一般生产经营活动。
更加快行政作业的速度，原本一般投资项目承诺29天办理完结，新规则下企业拿到营业执照、机构代码和完成税务登记等最快只需4天。

二、服务业开放
关于服务业扩大开放的清单，依据大陆国务院印发上海自贸试验区总体方案，共涉及6大领域18个行业，包括金融服务领域、航运服务领域、商贸服务领域、专业服务领域、文化服务领域、和社会服务等领域，各行业开放程度不同，主要是放宽股比限制、经营业务限制、及最低注册资金要求，预计开放将是一个渐进的过程。各行业主要开放内容如下：
（一） 金融服务领域：允许符合条件的外资金融机构设立外资银行，符合条件的民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行。
（二） 航运服务领域：放宽中外合资、中外合作国际船舶运输企业的外资股比限制，由大陆国务院交通运输主管部门制定相关管理试行办法。
（三） 商贸服务领域：允许外资企业从事游戏游艺设备的生产和销售，通过文化主管部门内容审查的游戏游艺设备可面向国内市场销售。
（四） 专业服务领域：对试验区内的外商独资建筑企业承揽上海市的中外联合建设项目时，不受建设项目的中外方投资比例限制。
（五） 文化服务领域：取消外资演出经纪机构的股比限制，允许设立外商独资演出经纪机构，为上海市提供服务；允许设立外商独资的娱乐场所，在试验区内提供服务。
（六） 社会服务领域：允许设立外商独资医疗机构；允许举办中外合作经营性教育培训机构；允许举办中外合作经营性职业技能培训机构。

三、金融制度改革
涉及金融创新的内容主要是人民币资本项目可兑换、利率市场化、人民币跨境使用及外汇管理体制改革。如支持自贸区内符合一定条件的单位和个人按照规定双向投资于境内外证券期货市场、支持证券期货经营机构在区内注册成立专业子公司等。

四、贸易的开放
鼓励跨国公司建立亚太地区总部，建立整合贸易、物流、结算等功能的营运中心；深化国际贸易结算中心试点，拓展专用帐户的服务贸易跨境收付及融资功能，支持区内企业展开离岸业务；鼓励企业统筹展开国际国内贸易，实现内外贸一体化发展。提升国际航运服务能级，加快发展航运运价指数衍生品交易业务。推动中转集拚业务发展，允许中资公司拥有或控股拥有的非五星旗船，先行先试外贸进出口货柜在大陆沿海港口及上海港之间的沿海捎带业务；简化国际船舶运输、经营许可流程，形成高效率的船籍登记制度。

上海自贸试验区的开放幅度与局限
此处将从行业开放的类别来探讨上海自贸试验区的开放幅度，首先就负面表列清单来看，采取此种模式已是大陆相当大的管理思维的转变，其企图心已不言可喻。且由上海市《中国上海自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，具体到各行业小类，共有190各行业尚需特别的管理措施，约占目前大陆国民经济行业分类1,069个小类的17.8%，同时，负面清单将实施动态管理，随著上海自贸试验区的经验累积以及大陆经济转型的情况，将逐步移除现有负面清单上的产品。在在显示上海或大陆的积极性。
由上海市所列负面表列清单、大陆国务院开放的服务业清单、及上海自贸试验区公布松绑的管制内容观察，亦不难发现上海自贸试验区的确作了相当幅度的管制放松，然放宽管制程度较大的领域则多属陆资企业已累积相当的实力、大陆积极发展的战略重点，或制造业相关环节服务业的发展与经营环境，如游戏游艺设备的生产和销售和出境旅游业务、医院、境内外高技术、高附加值的维修业务、物流、电子商务等。且开放的幅度亦因产业而异，如大陆国家旅游局2010年9月已开始允许中外合资旅行社经营出境游业务的试点，但规定需要获得经营许可满2年，且不包括外商独资旅行社。此次虽凡在区内注册合格的中外合资旅行社都可经营除台湾地区以外的出境旅游业务，但仍未提及外商独资旅行社。
至于文化、网路与电信等敏感性产业的开放仍相对有限，如禁止投资各级的广播电台或电视台，外商对应用程式商店以外的讯息服务投资不得超过50%；对文化艺术、软体、互联网和相关服务、和上网服务营业场所的投资限制仍多，也禁止直接或间接从事与参与网路游戏营运。即便松绑的独资演出经纪机构只能在上海界内活动，而独资娱乐场所的活动范围不能出自贸试验区；在保障网络资讯安全的前提下，允许外资企业经营特定形式的部分增值电信业务，如涉及突破行政法规，须大陆国务院批准同意，但尚未有明确的服务内容现身。
再者，此次开放重点项目-金融产业亦仅开放了三项，但业务范位仍以境外金融为主且不很具体，区内对人民币资本项目可兑换机跨境使用先行先试，但时间表待定；而有关人民币国际化的相关改革部分相对较少。

归纳影响上海自贸试验区开放成效的因素有：
一、大陆相关产业的成长与经济可承受力
考量对境内的可能冲击，上海自贸试验区的开放理念，定调为「一线放开、二线安全高效管住」，而由规划区域仍局限于保税加工区来看，更见有形的区域监管不脱货物开放的概念，但对有形货物开放容易执行的开放理念，却未必可有效或合适于监管无形的服务业、金融业开放，再加上既得利益者的强势(如大陆银行业)，金融系统本身的风险较大，资本市场的发展不成熟等经济可承受力考量，均成为局限上海贸试验区服务和金融开放的主要因素。

二、大陆内部区域间的竞争
自贸试验区选择上海，除了上海首先提出外，上海本身具有较好的基础、较为成熟的监管制度和管理经验、和较好的区位优势也是主要原因。但也由于上海本身的优势可借由推动自由贸易、探索改革，作为大陆和国际接轨合作的试验田之际，提升上海的地位成为国际金融中心，进而将与香港产生竞争。虽然上海与香港的国际水准仍有相当的差距，但短期的替代效应难以避免，此已引发香港的关注与因应。再者试验区的红利已引发其他区域的竞相提出规划，在大陆国务院正式批准设立上海自贸试验区后的短短几天内，各地已掀起了一股“自贸区”热，加入申报自贸区的城市包括广东南沙、天津、重庆、福建厦门、浙江舟山等。由上海自贸试验区改名为「中国(上海)自由贸易试验区」，已显现试验区将可能不仅限于上海的可能性，如何面对中央平衡各区域间发展的考量，争取有利的试点功能或产业，也将影响到上海的开放成效。

三、时间的局限性
虽然上海自贸试验区的开放是采渐进式，但依据大陆国务院8月16日常务会议决议，为解决上海自由贸易区与大陆现行法律的矛盾，未来自贸区拟暂停实施外资企业法、中外合资经营法、中外合作经营企业法及文物保护法等4项法律，为期3年。显示预期的改革试验成果检验期是2至3年，如何在这么短的期间内达成何种可复制的试验成果，以及如何扩散将是上海自贸试验区未来发展中值得关注的重点，也可能为求成果而限缩其开放力度。

上海自贸试验区对台湾的启示
由上海自贸试验区与台湾自由经济示范区的目标，自由化与国际化观之，两岸在经济转型的方向上不谋而合，且在规划内容上也诸多相似之处，如台湾以创新关务与前店后厂的智慧物流、意欲锁定外资医院的国际医疗、以及以金融业为主的服务业开放产业合作，都见诸于上海的开放与改革清单之内。台湾原先为营造台湾成为亚太人才培育中心，吸引外国大学来台投资，增进台湾与国际社会互动，提升台湾学生英文能力，开拓国际视野，强化台湾学生竞争力；留用优秀境外学生，增加台湾人力资源供给，降低企业征才困难度，营造良好投资环境的教育开放规划，则在担心可能引进白领或流失专业人才、国内竞争而成为未纳入的「遗珠之憾」，却已经列入上海第一阶段开放之中。虽因两岸产业发展与经济成熟度的不同，在开放的层次与措施的重点相异。但上海已后发先至，虽诸多实施细项与开放内容仍在陆续规划与公布、依据经验修正中。而相对于上海的政策落实执行，台湾的转型速度明显在自贸区竞赛上落后，尤其是官僚效率不彰与政治纷扰恐是最大绊脚石。
再者，观诸上海自贸试验区的服务业开放内容，已将在FTA协定中可开放的服务业内容选择性列入，例如《服贸协议》给予台湾的利多包括设立独资医院、旅行社国民待遇等，都赫然出现在上海自贸区第1阶段开放范围；其次，增值电信服务的开放，也隐约透露出台湾的最大利多电子商务，可能也快面临优势不再；更遑论金融业的大开放固然使台湾银行有机会，但也不过是与所有外银与陆银站在同样起跑点上。换言之，两岸服贸协议带与台湾业者的服务业商机，随著上海自贸试验区的开放试验，已然逐渐弱化，并别提执行中与等待的明显差异所造成对商机的负面效益影响。
当然，上海自贸试验区的施行也未必全然带来与台湾间的竞争，由于上海自贸试验区与台湾自由经济示范区的设立目的均为自由化、国际化与试验性，借由上海自贸试验区与台湾自由经济示范区的合作，寻找两岸优于ECFA待遇间的可能产业合作模式与方向，金融的流通与便利化，落实两岸协议的成效，则是台湾积极看待上海自贸试验区可行的思考方向。
（本文作者为中华经济研究院区域发展研究中心研究员）
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