落实自经区推动 经济再起飞关键

文／王健全

前言

自由经济示范区（以下简称「自经区」）第一阶段已开始启动，也受到各界的瞩目。以特别法的通过为界线，「自经区」的推动大致分为两个阶段，在「自经区」特别法条例完成立法前为第一阶段。在第一阶段中，「自经区」先选择六港一空（包括苏澳、基隆、台北、台中、高雄、安平等六处港口及桃园机场）为示范地点。

透过六港一空的规划，以国际化、自由化、开放为主轴策略，企图为低迷已久的台湾经济注入新的经济动能，塑造台湾加入泛太平洋伙伴协议（TPP）的条件，这也正是台湾经济再次起飞的绝佳契机。

目前国人对经济自由化、国际接轨的共识依然不足，故「自经区」规划的目的，旨在于特定区域内，透过人才、资金、物流的松绑，加速市场开放、国际接轨，如证明其开放对国内产业冲击不大，而且有助于吸引投资，提升台湾经济的整体竞争优势，则进一步扩大至全国，落实台湾加速走向自由贸易岛的目标。

有鉴于此，本文主要目的在于探讨「自经区」内涵及运作，并借由策略的调整建议，使「自经区」可以有效运作，达成协助台湾经济快速转骨之目的。

「自经区」规划内涵

所谓的「自经区」，意味著「自由经济」的实践，它包括第一，自由化：法规、土地、人才、资金的松绑、自由化；第二，开放：对海外、大陆市场的开放；第三，国际接轨：包括和世界接轨的投资环境、租税优惠，因此才能吸引本地及外人投资。当然「自经区」透过内部的局部开放自由化，如果对台湾经济有利，未来更可扩及全台湾，加速台湾产业的升级转型，并塑造台湾加入跨太平洋伙伴协定（TPP）的条件。其次，「自经区」必须具有示范效果，先在小部分地区实验再开放，因此，国际医疗、教育与人才培训、物流可以在某一区域内松绑、开放，再观其后效。依此内涵，金融就比较不易「示范」，因为一松绑、开放，会经由某一区域内的网路、操作，扩散至全国，比较不具示范意义（参见图1）。不过，目前金融的规划，以金融商品的创新为示范目的，也具有一定的意义。

而更重要的是，「心态」的调整，因为开放、松绑会有利部分企业，但也必定会冲击其他区外的企业及一般民众，但祇要利大于弊，加上合理的配套，有助于台湾经济的升级转型，就应该全力以赴，否则，原地踏步，台湾终将在国际化的潮流中被边缘化。放眼台湾当前经济情况，制造业的外移，服务业人才因低薪而出走，企业竞争力差面临被购并的危机，都是我们不得不下猛药的关键。尤其在景气低迷之际，缺乏大开大阖的改革，将不足以激励民众信心，再造经济成长契机。

运作方向

欲推动「自经区」，必须有具体内涵、可行的商业模式，才能达成目标。故行政院在区位选择上，在第一阶段规划了「六港一空」，以及包括苏澳港、基隆港、台北港、台中港、安平港及高雄港在内的六大港口，加上桃园航空城（一空），并以前店后厂的概念，由过去的浅层加工，演变为结合加工出口区、科学园区，做更深层的加工，来延伸价值链，提供一步到位服务，吸引国内外投资，为经济注入活力，在产业的选择上，第一阶段则包括跨国产业合作、农业加工、智慧运筹、国际医疗与金融业等（见表1）。

至于在政策的配套上，则包括海外盈余区内实质投资免税、研发抵减及营运总部营所税减免等租税优惠，以及白领阶级来台居留限制、免报海外所得、前3年薪资半数免税等开放与延揽人才措施。

就六港一空而言，以海港、空运的结合，前店后厂设计，扩大过去自由贸易港区的浅层加工，提升至深层加工，并纳入智慧运筹，更使制造和下游的物流运筹连成一气，有效的延伸价值链，创造更大的附加价值，使「示范区」内可以从上游的研发、设计，到中游的制造，下游的通路贯穿一气，提供一步到位服务，有助于吸引台商、外商投资，提升经济动能。

在跨国产业合作上，随著大陆十二五规划的推动自主创新、发展自有品牌的规划，两岸未来产业将朝既竞争又合作的方向发展。因此，除了两岸产业合作，吸引台商回流外，更须锁定国外重量级厂商，为其量身订做优惠措施，积极吸引欧美日大厂来台投资，引进技术、know-how、新的商业模式，以累积和大陆竞争、谈判的筹码。除此之外，使制造业可以延伸价值链，或增加上游的研发设计，或增加下游的维修、通路等，加强制造服务的整合，有助于提升产业的附加价值。

在农业加值上，过去国内农产品直接出口，缺乏附加价值，若能在「示范区」内加工，扩大价值链的加值，打上MIT品牌，将可提升利润，使两岸农业合作可以具体落实。不过，一定比率的国内原料、加工，以避免大陆厂商或台商抓住漏洞，大举回流，排挤国内农业的出口优势，也值得审慎观察。

在国际医疗上，台湾的全民健保陷入财务困境，透过示范区内的法规松绑、人才流动限制，吸引外人来台进行国际医疗，一方面可以增加外人来台观光的吸引力，另一方面可以使若干医院降低对全民健保的依赖（国际医疗医院不可享用健保，或祇能申请一定比率以下的健保），有助缩减健保的亏损。

至于金融业上，金融业纳入自由经济示范区将采双轨并进，包括投资大陆股市逾30%的境外基金，以及国内投信发行的投资台股外币计价基金，未来都可在国际金融业务分行（OBU）、国际证券业务分公司（OSU）销售，有助吸引外国人及大陆投资人，金融业商机将大增。（见表2）

「自经区」和自由贸易港区的差异

至于「自经区」和目前的自由贸易港区（以下简称「自贸港区」）在内涵、运作上有那些差别？

首先，「自经区」分为二阶段，除第一阶段的中央政府规划外，第二阶段将开放地方政府申请。其次，在功能上，目前的自贸港区虽有前店后厂功能，但祇有浅层加工，而「自经区」则强化委外功能，并结合通关的简化来扩大深层加工，创造更大的附加价值。第三，在租税优惠上，除了自贸港区的零关税、营业税之外，「自经区」汇回投资及购买国外专利免税，外籍白领专业人士前3年薪资减半课综所税，同时，研发抵减由目前的1年延长至3年扣抵。此外，营运总部汇回台湾投资营所税祇课10%，以及外商权利金、技术授权免税。第四，在产业类别上，自贸港区以制造及其关联服务业为主，「自经区」则包括了服务业的开放、示范。第五，在陆资投资上，陆人投资时，制造业比照外资，服务业部分则参照WTO。第六，中央／地方职权上，自贸港区完全由中央规划，「自经区」则在第二阶段开放地方申设（见图2）。

推动策略建议

整体而言，「自经区」已为台湾经济的转型跨出了一大步，但随著国际的竞争（如日本经济特区、上海自由贸易试验区、仁川经济特区已规划启动中）及国人突破「闷经济」的期待，对「自经区」的寄望甚深，因此，在此提供若干建议，使「自经区」的推动，更达成预期的目标。

一、第一阶段

（一）行政命令、规章增修的加速时程

第一阶段基本上仍以「六港一空」为架构，不涉及修法部分，但应加速行政命令的增修及放宽规范，例如陆资前进「自经区」投资制造业、服务业等应尽量参照外人来台投资待遇，松绑其投资的产业及投资持股比例的限制。目前仍受限制进口的部分大陆农工原料，如果在保税区内，并以再出口为目的，也应尽量予以开放来台加工。

（二）商业模式的设计及龙头厂商引进的设计

有成功的商业模式及量身订做的优惠、配套，才能有效招商引资，达到「自经区」设立之目的。以台北港自由经济示范区为例，可以定位为跨国供应链运转加值、制造加值及服务贸易加值，并结合资讯流的串联、租税障碍的废除，以及关务效率的提升（参见图3、4）。同时，邀集可能投资的国内外大厂，了解其困难、意愿及配套服务，为其量身订做优惠，才能落实政策的推动。

（三）土地、劳工问题的解决

由于自贸港区土地的缺乏，加上土地的投机炒作，「自经区」招商成功的关键因素之一，在于合理价格土地的取得，或由台糖土地的出租，或填海造地，或设定地上权祇租不售，并可延长至50年、70年，都是可以考虑的作法。此外，基层劳工不足的问题在外劳无法增加供应下，应借由和技职学校的产学合作、实习及更好的薪水来克服。

（四）中央／地方及跨部会协调

「自经区」系由中央松绑法规、开放体制，地方主动提出规划，两相配合才能克尽其功。南韩仁川经济特区中央、地方沟通不足、单一窗口服务未能落实及开发项目重度等弊病，应加以正视并避免重蹈覆辙。因此，地方的缜密规划、中央法规的松绑，密切配合才能达成目标，而其中若干法规、管制松绑及行政推动均有赖跨部会的配合协调，值得正视。

（五）前店后厂设计的配套

前店后厂设计摆脱了土地的限制及强化延伸附加价值的内涵，值得肯定。但必须避免人头公司的登记于「前店」，却取得行政措施松绑，甚至未来租税优惠、人流物流金流松绑的便利。因此，实质投资，或设立研发中心、发货仓库等应为取得前店示范企业的必要条件。此外，后厂的委外加工，也必须有财政部关务系统的配套，掌握货物的流向，才能有效稽核，避免大开关税减免的漏洞。

（六）时效的掌握

为因应全球景气的低迷及创造就业机会，各国纷纷提出再工业化的策略，台湾亦积极鼓励台商回流，如能快速通过「自经区」，并搭配台商回流，吸引外资，将可加持「自经区」，打响振兴经济的第一炮。

（七）执行力的加强

现阶段政府被批评最多的在于执行力，如能将「自经区」列为优先努力目标，各部会同心戮力，摒弃成见，才能展现执行力，让全民重拾对政府的信心。

二、第二阶段

（一）特别法的加速推动立法

为了讲求时效，第一阶段以原有自由贸易港区的格局推动，并附加「前店后厂」由浅层扩大至深层加工，再加上国际医疗、金融业及农业合作的示范，虽有时效，但不够全面性，尤其在人流、物流、金流、法规的松绑及国际接轨的租税、投资环境营造上，因此，特别法条例的推动立法仍应加速进行，才可完全达成当初「自经区」规划的效益，并掌握时效性。

（二）争取地方政府的配合

中央政策的推动，必须取得地方的配合。针对经济规模、产业发展模式、地方政府诱因设计及潜在厂商投资承诺等指标有效设计，再开放地方政府申设。如此，地方政府将更积极规划争取，带动更多投资、地方繁荣及区域平衡发展。

（三）    除了制造业外，服务业的开放、自由化示范，更是「自经区」成功的精髓应加速规划、推动，才能发挥综效

目前，「自经区」内仍以制造结合服务来加值价值链的活动，提升竞争优势做为主要考量，服务业的开放祇有国际医疗、物流，但事实上，台湾服务业产值占GDP 7成，就业人口占6成，但在规模小、市场小及法规重重束缚下，被迫蛰伏而不易脱茧而出。因此，借由「自经区」的服务业法规松绑，人流、金流、know-how的开放，并以大陆、东南亚经济成长为腹地加速升级转型，打造更多优质就业机会，也是「自经区」的核心价值。因此，教育、通讯、商业服务等的开放也有其必要性，尤其是借由「自经区」推动台湾为亚洲人才培训、创业投资中心，以及台商的连锁加盟营运总部均有其迫切必要性，值得纳入第二阶段的开放。当然，服务业主管部会也应配合「自经区」而有产业发展的崭新思维。

（四）善用崭新的政策工具

在政府财政拮据下，以往的补助、租税优惠都难以再持续，未来如何透过松绑、行政效率简化，杠杆民间资源（包括政府资产活化、BOT等），以及主权基金、智慧财产权（IP）管理、股市筹资的松绑等，结合自由化、开放与部分崭新工具采用，才能吸引国内外投资，有效催生自由经济示范区，以及整体目标的达成。

结语

「自经区」被行政院江宜桦院长视为提升经济动能、台湾经济脱胎换骨的重大工程，民间也有高度期待，第一阶段方案亦已开始启动，但欲使其发挥预期效益必须加强商业模式的设计、行政命令、规划增修时程的加速，土地、劳工问题的解决，以及中央、地方及配合部会协调的加强等。其次，第一阶段不涉及修法，故效益、格局的展现仍相对有限，故政府应致力协调、整合，推动第二阶段特别法的通过，因此，加速特别法的立法、争取地方政府的配合，以及善用崭新政策工具到招商引资，才是「自经区」充分发挥效益，协助台湾产业顺利升级转型的关键。

（本文作者为中华经济研究院副院长，美国普渡大学经济学博士）

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