活路外交有效打开经贸大门

文／李正修

前言

我国是以外贸为导向的经济体，是最重要的经济命脉。因此，有效开拓对外贸易市场、确保台湾产业的国际竞争力，是政府无法推卸的重要职责。

在经过多年的外交折冲，我国于2002年加入世界贸易组织。原先欲借此参与多边自由贸易协定的期待，因多哈回合贸易谈判于2005年正式终止而落空；且碍于两岸关系的僵局，使得我国双边自由贸易协定的谈判进程也多所受阻，导致我国对外贸易成长速度减缓，落居亚洲之末。

有鉴于此，自从马英九总统上任以来，即全力推动活路外交，「以务实精神为外交找活路，以『尊严、自主、务实、灵活』为原则」，1 并辅以两岸外交休兵的默契，希望借由国家形象的重建来打开我国对外经贸的任督二脉。至今成果斐然，国人有目共睹。

简言之，活路外交不但有效稳固并拓展我国的对外关系，更让国人重拾信心，有助于我国对外经贸关系的推展。

活路外交的意义与成果

自从我于1971年退出联合国后，一直以来面临国际孤立之困境。虽然政府改采「实质外交」来灵活处理涉外事务，但由于两岸关系迟迟未见突破，连带影响我国的对外关系。

即使在李登辉及陈水扁两位前总统的努力之下，我国的外交突破也有限，仅能参与包括亚太经济合作会议（APEC）及世界贸易组织（WTO）在内的少数重要官方国际组织。

因此，马总统改采两岸及外交并进的策略。一方面，他呼吁大陆当局搁置两岸主权争议、建立互信互利的沟通管道；并推动两岸外交休兵，停止双方互挖邦交国的无谓竞争，希望能尽速建立两岸在国际社会的良好互动模式。另一方面，马政府希望以「灵活、务实」的活路外交，寻求有意义的国际参与，希望借此提升我国成为「和平缔造者」的国际形象。2 美国前国务卿希拉蕊柯林顿甚至在2011年11月公开表示，「美国和台湾的关系重要，台湾是美国在亚太地区重要的安全与经贸伙伴」。

简单的说，「活路外交／外交休兵」的意涵主要是为了增加台湾在国际社会的生存空间，而希望与对岸达成某种默契，双方不再继续此种虚掷金钱、竞相拉拢对方邦交国的无聊外交戏码，最后导致两败俱伤，让投机的国家得利。马总统曾表示，「由于台湾推动两岸间的交流，台湾与中国大陆的关系明显趋向缓和」。更重要的是，国际社会普遍对台湾所扮演的和平缔造者角色多所肯定。这正是我们寻求外交突破的良机，也是改善两岸关系的起点。

截至目前为止，活路外交已获致丰硕成果。⑴我国人享有免签证优惠之国家已有139国，国人得以方便地畅游全世界；⑵「台美贸易暨投资架构协定」恢复协商，有助于我国加入跨太平洋伙伴协定；⑶于2010年取得世界卫生组织大会观察员资格，使得我国的卫生健康体系与国际连结；⑷于2012年签署台日投资保障协议和台日开放天空协议，对拓展两国经贸及旅游往来有正面帮助。

这些著名例子清楚说明，活路外交近年来确实为我国争取到前所未有的实质利益，亦提升我国的国际形象。有人质疑马总统不必努力就有「奇迹」出现；3 却从未深思，活路外交仍需驻外人员的多方努力才能有成就，毕竟外交工作绝对没有奇迹，只有一点一滴的累积。

活路外交带动经贸协议

众所周知，我国的经济发展以外贸为主，占年度GDP的比重逐年增加，至2009年已超过6成。更重要的是，在欧美等国尚未从金融海啸的重创恢复之前，全球总体经济成长仍将倚赖新兴市场的发展，包括中国大陆、东协及其他新兴国家，像是金砖五国、中南美国家等。这对我国而言，既是机会，也是危机，因为这些经济体一方面是我国目前最主要的出口地区，另一方面又是我国产业的主要竞争对手，其中又以中国大陆及东协对我国的经济发展最具威胁。4

由此可见，马政府先两岸、后外交的策略是正确的，毕竟就算想推动与台湾的双边贸易协议谈判，各国仍会顾虑中国大陆的反应而踌躇不前。

历经两岸协商折冲，台湾与中国大陆于2010年6月签署划时代的「两岸经济合作架构协议」（Cross-Strait Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA），其早期收获计划货品贸易于次年元月开始实施，我国许多产业出口到大陆市场的关税将逐年降低，进而提升在大陆市场竞争力。

果不其然，就在ECFA正式生效后，许多国家也陆续表达与我国洽谈双边自由贸易协议的高度意愿，像是印度、菲律宾、纽西兰，甚至是欧盟等，连日本都蠢蠢欲动。在民进党执政期间所推动的台湾与新加坡双边经济合作协议也重启协商，双方目前已完成文本内容，预期将于今年底或明年初签订。

此外，我国也于2009年7月成为世界贸易组织政府采购协定（Government Procurement Agreement，GPA）的正式会员，可争取40个会员国家约9,603亿美元商机。在2011年已有6亿美元的采购案，2012年预计超过8亿美元。5

我国与美国恢复双边贸易暨投资协定的谈判，而日本也与我方于去年签署「双边投资自由化、促进及保护合作协议」。

另一对外经贸的重要发展，就是我国与纽西兰的双边贸易协定（ANZTEC）也后发先至，于今年7月完成签署，成为我国与经济发达国家的第一个双边经贸协议，不仅增加我国工业产品的竞争力，且因纽西兰是我国进口农产品的主要输出国，即便国内农业将受到些许影响，但国内庞大消费者将因关税降低而受惠，像是乳酪、奇异果、苹果、牛乳等。

此协议另有一指标性意义，那就是纽西兰已经是跨太平洋伙伴协定（TPP）和东协加澳纽协定的成员国。故台纽双边经济合作协定将成为我国进入这两个跨国性经贸组织的重要跳板。6

至于与其他国家的经贸洽谈亦多有进展，然届临完成阶段仍有一大段。不论是受限于谈判国的牵制、国内产业的压力或政府本身的谈判能力，国人无不高度期待有更多的双边经贸协议能为我国打开更宽广的经贸市场大门。

政府应正视我国经贸竞争力之困境

随著各区域及双边自由贸易协议的兴起，我国人应已感受到国际经济竞争越来越激烈。瑞士洛桑学院多次将我国列为最具有全球竞争力国家之一，但近年的排名有些许下降，主因在于经济表现、政府效能、企业效能及基础建设等4大指标皆退步。

除了朝野对峙导致政府效能不彰外，政府在对外贸易的积极作为上，仍有改进之处。

首先，政府应尽速培养经贸谈判人才，否则难以应付接踵而来的双边贸易协商，并应借用民间谈判专才来协助。就以南韩为例，其对外谈判是由一位部长专责，带领超过百位谈判团队，才能在如此短的时间内，就与欧盟、美国两大市场完成双边贸易协议。更何况南韩正积极地与中国大陆和日本磋商三边自由贸易协定，对台湾的国际竞争力更是一大威胁。7

其次，由于我国的国际空间长期受制于两岸关系，使得国人的保护心理极为浓厚。既想提升争夺国外市场，另一方面却不敢正面竞争，如此矛盾的心态正是目前「两岸服务贸易协议」遭遇强烈反对声浪的最主要原因。

因此，除了持续培植我国经贸谈判人才外，政府有责任加强对国人有关经贸自由化的政策宣传，尤其是各产业面临及能接受的开放程度不一，需要政府跨部会的通力合作。

最后，政府已于今年开始推动经济自由示范区，希望借由「六港一空」提供租税优惠，吸引台商及外资扩大对台投资的数额及项目；也希望借此提升台湾内部的产业升级，进而提升台湾整体的国际竞争力。这是一项长期的浩大工程，国人应有心理准备，也许可吸取其他国家的经验，避免走冤枉路。

结语

活路外交对提升我国国际地位、拓展国际空间及恢复国际形象有积极且正面意义，就像上述例子所说明，决不是像在野党所指控的自我缴械或卖台，而是务实、灵活地，将我国的既有实力发挥到极致。

近年来，中国大陆、南韩及东协各国无不加强各自推动区域经济整合的力道，像是东协加三或大陆、南韩和日本的三方自贸协定。这些都是台湾应该积极争取、却找不到入门的重要经贸协议。马政府当然著急，因此以务实灵活的外交策略、加上两岸关系的大幅改善，确实打通了第一道难关。

经济发展是我国存续的最重要关键，而活路外交正是打开这条重要管道的钥匙。继续维持两岸稳定、外交畅通的两条平行线，相辅相成，定能带领我国的对外关系迈向新境界。

（本文作者为国家政策研究基金会高级助理研究员，伦敦大学亚非学院政治学博士生、伦敦政经学院国际关系硕士）（本文不代表本会立场）

1        关于活路外交之官方说帖，详见总统府网站：http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=1077

2        李正修，「活路外交奏效 稳固我国对外关系」，国家政策研究基金会国政分析：http://www.npf.org.tw/post/3/5180

3        江春男，「马英九的外交奇迹」，苹果日报，2013年8月21日。

4        「我国贸易现况及海外市场拓销策略」，中华民国对外贸易发展协会台中办事处，2012年3月15日。http://www.fcu.edu.tw/wSite/publicfile/Attachment/f1332139335970.pdf

5        同上，第54页。

6        谭瑾瑜，「台纽经济合作协定(ANZTEC)的效益与意义，国家政策研究基金会科经分析，2013年7月16日，http://www.npf.org.tw/post/3/12477。

7        「总统勗勉培植经贸谈判人才」，外交部通讯，中华民国102年6月号第31卷第2期，第五页至第九页。