2011年两岸经贸关系展望

文／高　长

2008年5月之前，台湾对大陆之经贸政策采取较为保守及管制的作为，目的是希望台商多留在台湾，减少到大陆投资，同时也希望减少对大陆经济过度依赖。结果，这些管制政策的预期目标根本未达成。以贸易为例，台湾对外贸易总额中大陆所占比重，自1995年的9.8%，逐年上升至2000年的11.2%，2007年间更攀升至21.9%，大陆已成为台湾第1大贸易伙伴；同期间，台湾对大陆的投资也逐年增加，台商至海外投资，平均60%以上集中在大陆。两岸经贸关系的实务发展与政策目标背道而驰，而更严重的是，管制政策对台湾经营环境造成伤害，同时也不利于台湾的国际处境，进而挫伤了台湾民间投资及外商来台投资意愿，最后削弱了台湾经济成长的动能，付出的代价不可谓不大。

松绑两岸政策创造利基

有鉴于过去政府对大陆的经贸政策违背市场经济法则，同时也背离了全球化潮流，不符合台湾海岛型经济，必须积极参与国际分工、融入国际经济体系的需求，因而台湾经济陷入低成长的局面，经济实力在全球的排名逐渐倒退。马总统上任后乃重新思考对大陆经贸政策，选择「要松绑、要开放」，也就是选择务实面对大陆经济崛起在国际分工占有重要地位的事实，松绑两岸政策促进两岸经济正常交流，俾得以审慎运用大陆的资源与市场腹地，追求「壮大台湾、连结亚太、布局全球」的目标。在政治上则主张搁置政治争议，减少政治冲突，希望以和解代替对抗，逐步建立两岸政治互信，创造有利于台湾经济发展的外部环境。

马总统上任后的大陆政策战略目标很清楚，就是要维系台海的和平与区域的安定，促进台湾的经济繁荣与发展，最终是为了改善人民生活福祉。新政府采取一连串的兴革措施，在放宽两岸经贸交流方面，主要包括：放宽两岸证券投资、放宽大陆投资金额上限及审批便捷化、松绑海外企业来台上市及适度开放陆资投资台湾股市、开放台湾地区办理人民币兑换业务、「小三通」正常化、推动大陆专业人士来台便捷化等多项措施。此外，政府更致力于恢复及强化两岸制度化协商，希望透过制度化协商处理及解决两岸经济、文化、社会交流所衍生的各种问题，并促进两岸之间良性互动。迄今已举办6次正式协商(即所谓的「江陈会谈」)，共签署了15项协议，包括大陆居民赴台旅游、空运、海运、邮政、食品安全、金融合作、共同打击犯罪及司法互助、农产品检疫检验合作、标准计量检验认证合作、渔船船员劳务合作、经济合作架构、智慧财产权保护合作等，以及一项陆资来台投资共识。

自2008年5月以来，马政府以新思维规划推动对大陆经贸政策陆续实施之后，基本上运作良好，对于促进两岸民间交流及经贸关系的发展效果显著，尤其在去（2010）年，随著全球与大陆经济逐渐复苏，以及两岸政治关系改善，两岸经贸往来恢复了往昔热络的景象。以贸易为例，台湾对大陆（含香港）贸易总额，2008年间只成长1.7%，翌年甚至呈现负成长17.5%，其中，进口、出口贸易分别衰退22.3%和15.9%；不过到了2010年，1至11月资料显示，台湾对大陆贸易总额较上年度同期成长41.7%，其中，进、出口贸易分别成长49%和39.4%，均创新历年纪录。

政策松绑促进两岸经贸交流大幅成长

再以投资为例，受到全球金融海啸的影响，2009年经济部核准台商赴大陆投资共计590件、71.43亿美元，较上年度分别衰退了8.2%和33.2%。去年1至11月的累计资料显示，台商赴大陆投资核准775件、121.83亿美元，较上年同期成长率分别为57.21%和111.98%。为推动两岸双向投资，政府曾于2009年6月底开放大陆企业来台投资，经济部采正面表列方式订定开放投资之项目，第一阶段开放项目包括制造业部份64项、服务业部份117项、公共建设部份11项；2010年5月间增加开放12项服务业（主要为银行、证券、期货）。截至2010年12月底，已有102家陆资来台投资，投资总额约合新台币42亿元。陆资来台投资涉及个别企业之投资策略选择，也涉及两岸政府的政策，短期内的绩效不如预期，可能需要一些时间磨合。

开放两岸直航及开放大陆居民来台观光，促进了两岸民间、经贸交流蓬勃发展。两岸海空运直航，可以节省往来两岸运输时间及成本，提升两岸运输效能，有助于改善台湾的经营环境，让台湾在亚洲乃至亚太地区的区位优势地位得以发挥，吸引更多跨国企业来台投资，海外台商也会有更大的诱因回台湾投资。

根据统计，自2008年7月4日两岸空运直航后，截至2010年底止，共飞航50,419多个航班，搭机直接往返两岸的旅客超过936万人次。此外，开放大陆居民来台观光，旅客人数逐年增加，累计已达182.5万人次，为台湾观光相关产业带来超过910亿的外汇收益与商机。去年全年来台观光的大陆旅客共计约117.5万人次，远超过上年度全年的59.2万人次。台湾民众赴大陆地区旅游人数，在经历2008、2009年低潮后，去年也呈现大幅成长，1至11月累计资料显示达474.8万人次，较上年同期成长15.27%。两岸海、空运货运自97年12月15日首航，迄去年11月底止，实际载货吨数累计将近30万吨；同期间，从事两岸海运直航业务之船舶，进出我港口总装卸合计逾345.7万个20呎货柜，货物重量超过16,153万吨。

两岸签署「海峡两岸金融合作协议」后，2009年11月两岸金融主管部门进一步完成银行业、证券期货业及保险业等三项金融监理合作瞭解备忘录（MOU）的签署，作为两岸金融业互设分支机构的法制基础。为因应两岸金融业互设分支机构及建立监理合作机制，金管会配合研拟之金融业、证券期货业及保险业务往来及投资许可管理办法，已于2010年3月16日发布实施。

此外，根据两岸金融合作协议，双方货币主管机关将指定商业银行及其他适当机构，办理人民币现钞兑换、供应及现钞防伪技术等方面展开合作。双方货币主管部门经多次协商后，已先就人民币现钞供应方式达成共识，同意得由双方指定之银行直接办理。依据2010年7月13日修订之「人民币在台湾地区管理及清算办法」及两岸货币主管部门之协商共识，中央银行及金管会于去年10月19日指定台湾银行、兆丰银行为人民币现钞之抛补银行，并与大陆中国人民银行指定之中国银行（香港）签订人民币抛补协议，自同年10月26日开始营运，供应人民币现钞。

政策松绑效果将持续发挥

展望未来一年两岸经贸关系之发展，主要将受到国际、大陆经济景气，以及两岸政府相关政策后续推动的影响。首先，过去两年多两岸政策松绑，以及签署的15项协议和一项陆资来台投资共识陆续实施之后，对两岸经贸交流的促进作用，在未来一年可能发挥更显著的效果。譬如，大陆居民来台观光，2008年下半年平均每天只有323人，翌年则增加至1,623人，去年来台大陆观光客创新高，平均每天人数突破至3,219人。去年底第六次江陈会上双方达成共识，今年开放人数的限额将由3,000人增至4,000人；同时，两岸观光产业主管部门也正在洽谈开放大陆居民来台「自由行」（大陆称为「个人旅游」），规划中的方案为：初期将选择若干大城市先试先行，每天开放400-500人，不包括在团进团出旅客限额中，今年来台大陆观光客可望再创新高。

「海峡两岸经济合作架构协议」(ECFA)之签署和生效实施，将对两岸经贸交流造成深刻的影响。ECFA早收清单中货品贸易(我方获得539项，陆方获得267项)的关税，将分两年三阶段调降至零，第一阶段在今年1月1日已正式实施，关税降低有利于促进两岸双边贸易之发展。此外，ECFA早收清单还包括服务贸易(我方开放9项，陆方开放11项)，双方协议分为两阶段实施，并已于今年1月1日全面落实。台湾服务业者透由ECFA早收之待遇，在大陆可享有较其他WTO会员更优惠的市场进入条件，在经营管理及资金调度等方面更具灵活弹性，将有利于投资、经营及深耕大陆市场。台湾开放给大陆服务业的早收项目包括研发、会议、经纪商、银行业等，优惠的市场准入条件预期将更吸引陆资来台投资。

ECFA生效实施为两岸经贸交流注入新动能

服务业早收清单包括金融服务业，迄目前金管会已核准7家银行赴大陆设立分行，除了中国信托银行外，已有第一（在上海设分行）、土地（上海）、合作金库（苏州）、彰化（昆山）、国泰世华（上海）等5家银行获大陆银监会批准，已开始营业，华南银行（深圳）已完成筹设，即将开业。这些获准在大陆设立分行的台资银行，都积极与大陆中国银行、交通银行等同业洽签业务合作协议，包括外汇、贸易融资、联合贷款、同业拆借等业务之合作，两岸银行业合作即将迈入新的阶段。

除银行业，金管会也已核准富邦投信申请参股投资大陆地区基金管理，又已核准中国人寿参股投资大陆地区保险公司；有7家国内投信事业向陆方提出申请「合格境外机构投资者」(QFII)资格，已有富邦投信及群益投信获陆方证监会核准资格，投资额度则尚待大陆外汇管理当局核准。另外，金管会也已核准大陆交通银行、中国银行、招商银行等3家银行来台设立代表人办事处，其中前2家已完成设立。有7家大陆的「合格境内机构投资者」(QDII)来台登记投资，金管会核准的额度为5亿美元，已汇入1.63亿美元。这些金融业开放措施之落实，预期今年两岸金融交流会有较大之发展。

ECFA生效实施后，两岸各类经济合作计划将渐次展开，尤其促进两岸产业合作是其中的重要内容之一。与此同时，大陆研拟的「十二五规划」自今年开始执行，其擘划未来5年大陆经济与产业发展的蓝图，以7大战略性新兴产业发展计划为例，结合ECFA因素，将影响今后两岸产业的竞合关系。从宏观面看，两岸产业发展各有优劣势，若能通力合作，形成完整的产业体系，必能发挥整合优势，创造双赢。自2008年底起，由两岸官方支持推动的「产业搭桥专案」计划，已针对15项重点行业举办近20场会议，在促进企业交流、合作方面初具成效。未来随著大陆企业愈趋成熟和壮大，以及大陆当局积极建构的产业体系逐渐完整，将改变两岸产业优势互补的局面，产业界彼此合作的意愿是否因而受到影响，值得关注。

其次，两岸经贸交流与国际经济景气息息相关，目前国际景气逐渐复苏，对大陆出口有利，从而可望带动两岸双边贸易稳定成长。根据全球透视机构(Global Insight Inc.)最新的预测显示，全球平均经济成长率，今年将因各国经济振兴措施刺激效果减弱，而由去年的4%减缓为3.3%，整体表现可说是差强人意。未来一年美国、加拿大、德国等都还能维持2.3%的成长，欧元区由于主权债务危机尚未解除，各国政府财政支出及民间消费都可能转趋保守，经济成长平均只能维持在1.4%左右；拉丁美洲和加勒比海(4.3%)、中东(5.5%)、北非(4.9%)等地区则大都维持中度成长；中国大陆、印度等新兴经济体的表现最为亮丽，未来一年的经济成长率可望超过8%。整体而言，去年下半年全球经济成长减速后，近来已呈现逐渐好转迹象，尤其美国经济形势，未来消费支出与企业投资将成为带动经济成长的主要动能。未来一年全球经济之展望尽管仍存在一些不确定因素，但综合各国际机构之预测，全球经济可望持续成长。

国际与大陆经济持续成长有利两岸经贸交流

大陆经济经历全球金融海啸的冲击，目前已走出低潮，国际货币基金预测今年的经济成长率将超过9%。今年经济工作的重点，大陆当局强调要加快经济发展方式转变和产业结构调整、更加注重成长品质和效益及促进就业和改善民生、增加农民收入、完善基本公共服务、加强和改善宏观调控以保持经济平稳健康运行；宏观调控政策的基本取向为「积极稳健、审慎灵活」。此外，大陆自今年开始实行的「十二五规划」，以「稳成长、调结构、促消费」为政策主轴，将持续推动扩大内需政策，著力于城镇化建设、改善收入分配制度、扩大社会保障范围等政策措施，以建立消费需求稳定成长的内生机制。未来在城市化、收入分配制度改革下，诸如医疗卫生、教育、交通、物流、电信等行业将有较快发展机会；而经济发展模式转变，可能为金融、租赁等生产性服务业，医疗保健、文化娱乐等现代服务业提供更大的成长空间。在ECFA的催化下，大陆这些政策因素对两岸经贸交流都将有促进的作用。惟值得注意的是，大陆目前面临通膨压力及资产泡沫风险增加的困扰，也面临全球主要经济体景气复苏缓慢，加深国际贸易摩擦的挑战，可能成为两岸经贸交流持续成长的不确定因素。

综上所述，未来一年两岸经贸关系之发展前景审慎乐观。两岸双边贸易将持续扩大，台商对大陆投资也将保持成长，惟贸易与投资的涨幅可能较去年缩减；两岸金融的合作与交流，以及大陆居民来台旅游则可望有较大幅度的发展。大陆企业对台投资件数和金额，迄目前为止都很少，经济部正在检讨并研拟放宽陆资来台投资范围的新方案，以及改善相关的配套措施，预期可创造更多的诱因吸引陆资来台投资。

过去两年，两岸经贸关系不论在质与量都有显著的发展，ECFA生效实施后，两岸经贸关系有可能进一步发生变化。「两岸经济合作委员会」已经在海基会、海协会架构下成立，即将就货品贸易、服务贸易、投资保障、争端解决和经济合作等议题展开后续协商，为未来进一步扩大两岸经贸交流做具体安排。ECFA是启动两岸制度化合作的关键起步，更是台湾经济迈向全球化的里程碑，对台湾未来经贸发展会有极深远的影响。值得一提的是，待协商的各项议题涉及各方利益分配等复杂问题，后续协商达成共识的困难度可能愈来愈高，双方需要有更多的智慧和更大的耐心去协处。

两岸两会制度化协商机制运作以来，已累积许多宝贵的经验，尤其最近两年多来，制度化协商之成果相当丰硕，更获得绝大多数台湾民意支持(去年底政大选研中心民调结果显示，73%的受访者支持两岸透过制度化的协商来处理两岸间交流的问题，只有15%表示不支持)。展望未来两岸互动发展，也仍需要两岸的制度化协商担起重责。两岸事务经纬万端，许多复杂的问题透过两会会谈沟通，逐步建立共识或共谋解决方案，对增进两岸共荣发展与互信绝对有助益。

现阶段各界更为关切的是，两岸已签署的15项协议之执行成效如何，去年底在台北举行的第六次江陈会谈中已达成共识，将建置已签署协议之检讨机制。我们期待该项机制落实执行后，有助于各项协议发挥更大的综效，为两岸民众谋求最大的福祉。

（本文作者为行政院大陆委员会副主任委员）