文／庞建国

前言

2010年6月29日，第五次「江陈会谈」在重庆举行，签署了「海峡两岸经济合作架构协议」（ECFA）。ECFA签署之后，台湾媒体关心的焦点，大多投注在早期收获清单的内容、相关的降税安排、以及投资保障的问题，而较少注意到除了贸易和投资之外，ECFA还有涵盖面甚广的「经济合作」这一章。事实上，展望未来，面对全球化和区域经济整合的竞争，海峡两岸的经济合作，尤其是生产制造领域的产业合作，才是优势互补、互利双赢的长久之计。

在ECFA的条文中，与两岸产业合作相关的部份有好几个段落，其中，关联最密切的，是第六条第一款第六项，其内容是：「研究双方产业合作布局和重点领域，推动双方重大项目合作，协调解决双方产业合作中出现的问题」。这个条文的出现，其实有著一定的经验基础，这个经验基础就是两岸之间已经进行了快两年的「搭桥专案」。

两岸产业合作的先行经验：「搭桥专案」

「搭桥专案」是由台湾经济部提出之两岸产业合作方案，该方案企图挑选出海峡两岸可以优势互补并具有庞大商机或发展潜力之产业，建立起两岸之间的合作机制。此一机制采取「政府搭桥，民间上桥」的作法，由政府拨发经费，举办两岸产业合作及交流会议，希望促成民间企业在此一平台上，进行互补性之合作，包括共同研发、共同生产、产销合作、共同投资，乃至于两岸跨国企业携手，展开营运管理、产业集资、金融服务、仓储转运等方面之合作。

在时程的规划上，「搭桥专案」提出了「一年交流，二年洽商，三年合作」的期望。透过两岸轮流举办产业合作及交流会议，「搭桥专案」规划第一年先进行两岸产业交流，第二年双方进入洽谈合作阶段，第三年则进入实质合作阶段。

根据上述构想，经济部原先选定了15项优先进行交流合作的产业项目，包括中草药、太阳光电、车载资通讯、通讯、LED照明、资讯服务、风力发电、车辆、设计、流通服务、光储存、食品、精密机械、航空、以及生技医药等，并从2008年12月开始，陆续举办各项产业合作及交流会议。

然而，经过交流接触之后，发现原先的规划有不完全符合实际之处，因此，陆续做了一些调整。其中，设计、光储存、以及航空三个项目并未能召开产业合作及交流会议；同时，透过双方的沟通协商，增加了纺织和纤维、物流、批发零售和数位内容等项目。另外，通讯、LED照明和物流这3个产业项目进展较为快速，双方已选定试点城市，各自组织产学研共同参与的工作团队，展开实际的合作行动。

从「搭桥专案」的先行经验中，双方发现到，两岸产业合作的确有相当大的互利双赢空间，值得期待，应该善加利用。但是，要真正落实互利双赢的两岸产业合作，也有一些问题必须面对，一些困难必须克服。事实上，ECFA第六条第一款第六项的内容，就清楚地传达了两岸产业合作应该处理的几个重点课题，以下针对这些课题略做说明。

研究双方产业合作布局和重点领域

两岸要进行产业合作，首要的工作是确认双方产业发展的实际状况，再依据实际状况找寻双方可以优势互补的产业项目进行合作。「搭桥专案」中，由台湾提出的15个优先进行产业合作的项目，大陆方面接受的程度不一，有的项目甚至于至今未能启动初步的合作行动。原因是，这些产业未必是大陆方面想要优先发展的项目。同时，从优势互补、互利双赢的角度来看，这15项产业合作利基的大小也不相同。有些产业两岸的竞争大于互补，无法形成一加一大于二的组合；有的产业两岸目前所掌握的技术能量尚无法达到全球竞争的境界，还不急于列入优先合作项目。此外，也有的产业项目事先未发觉有合作空间，但是，经过双方的专家学者交换意见之后，认为有必要优先进行交流合作。这些情况显示，台湾在两岸产业合作的基础性研究分析上还不够扎实。同样的，大陆的专家学者也表示，对于台湾产业发展实况了解不够透彻，仍然有雾里看花的困扰。

以通讯领域的合作为例，台湾自2005年推动M-Taiwan计划以来，一直致力于无线通讯技术标准WiMAX的研发和产业化，希望能够在第四代行动通讯的领域占有一席之地。而中国大陆自上个世纪末以来即努力发展拥有自主知识产权的第三代行动通讯技术标准TD-SCDMA，并且以此为基础，研发TD-SCDMA LTE，向第四代行动通讯延伸。由于国际电信联盟分配给WiMAX和TD-SCDMA的电波使用频段相同，所以，这两者在无线通讯产业的布局上是相互冲突的，无法并存。

如果台湾的产业分析机构对于中国大陆的情况够瞭解且愿意面对现实，那么，自从中国大陆指定中国移动这家全球最大的行动通讯公司负责布建TD-SCDMA的时候，就应该晓得，WiMAX在大陆推动的机会相当渺茫。而由于WiMAX和TD-SCDMA有某些核心技术可以通用，及时分配部份资源到TD-SCDMA及其LTE的研发，就可以比较顺利地衔接两岸通讯产业合作的布局，协助台湾的业者进军大陆市场，并展开全球布局。

可惜的是，由于对中国大陆产业发展的规划布局了解不够，再加上不必要的政治考量，使得台湾在利用中国大陆相关发展条件上，失去了先机，反而让南韩在中国大陆TD-SCDMA的布建上抢到了头香，取得了领先台湾的地位。

因此，要想落实产业合作，两岸有必要同心协力，做好产业分析的基础研究。为了做好这些基础研究，双方必须做到充分的资料交换和资源共享。而为了彼此能够开诚布公地做好共同研究，两岸之间就应该建立相应的智慧财产权保护和利益分配机制，透过制度性的安排，系统性地进行资料交换，乃至于推动共同研究计划，以节省交易成本，提升合作效益。第五次「江陈会谈」除了签署ECFA之外，还签署了「智慧财产权保护合作协议」，为建立两岸产业分析的交流合作机制奠定了法理基础，双方应该及早建立产业分析的合作。

推动双方重大项目合作

由于海峡两岸各自在全球分工体系中占据不同位置，拥有不同利基，所以，两岸产业合作有著互利双赢的空间。至于合作的项目，可以从两岸的布局看出端倪。台湾方面，目前由政府列入工作计划的，有六大新兴产业（生技、观光、绿色能源、医疗照护、精致农业、文化创意）、四大智慧型产业（云端运算、智慧电动车、发明专利产业化、智慧绿建筑）和十大重点服务业（美食国际化、国际医疗、会议展览、国际物流、科技创新、都市更新、WiMAX、华文电子商务、高教输出）的规划。中国大陆方面，国务院在2010年10月18日中共第十七届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》之后，公布了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，标举出节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业，作为未来一段时期重点培育和发展的产业。

海峡两岸显然可以从双方的规划中找寻交集，建立互补性的合作机制。至于这种合作机制较理想的形构，依据大陆方面专家学者的建议，乃是要形成两岸的共同愿景，以打造具有全球竞争力的完整产业链为目标。这种产业链的组合，可以用微笑曲线来模拟，也可以用最后成品的产品供应链来解析。若以微笑曲线来进行模拟，将整个弧线由左上端到右上端分成产业标准、专利技术、产品设计、生产制造、工厂管理、物流通路、以及品牌行销这些段落的话，两岸可以依据双方的比较优势，将本身具优势的段落镶嵌进弧线中。若用最后成品的产品供应链来解析，两岸可以在零部件的生产上分工，以组合成最具竞争力的最后成品为主要考量。

我们可以用通讯和LED这两个合作进度最快的产业项目做说明。在通讯的领域，大陆已经完成了TD-SCDMA标准的制定，并进一步在测试和完善TD-SCDMA LTE的性能，所以，台湾在产业标准和专利技术上可以著墨的空间不大。但是，台湾在终端接收装置，包括手机、笔记型电脑和平板电脑等等的产品设计和生产制造具有优势，所以，两岸就可以在微笑曲线的左侧，从产业标准到生产制造的部份形成优势互补的组合。至于在工厂管理、物流通路和品牌行销方面，两岸可以透过相互投资、交换know-how、以及建立联名品牌等等方式，寻求适宜的合作组合。

在LED的部份，台湾无论在技术或产量上都居于领先地位，而大陆则有节能环保的政策方向及市场规模，双方若能各自贡献所长，在产品的品质管理和检测认证上建立一致的标准，以大陆的市场规模为基础，将有机会主导LED照明的全球发展趋势。如果两岸还能联手做品牌行销，我们相信，未来的照明世界里必定会有两岸的一席之地。

在「搭桥专案」的推动过程中，中国大陆方面曾经表示，台湾方面所提出来的「一年交流，二年洽商，三年合作」的规划并不切合实际，同时，15个产业项目数量太多，因此，希望两岸能够建立长期性的产业合作机制，并且先集中资源在互补利基明显且发展潜力大的项目，寻求重点突破。如今，中国大陆对于战略性新兴产业的布局已经明朗，中共中央第十七届五中全会所发表的公报中，也表示要深化两岸经济合作，所以，只要双方能开诚布公，两岸应该有机会在重大项目的合作上，取得实质进展。

协调解决双方产业合作中出现的问题

虽然两岸产业合作可以形成互利双赢的组合，并且有拓展全球市场的潜力，但是，要建立起稳定有效的合作机制，却有一些问题必须面对。除了前面两节中已经探讨过的产业分析基础研究、智慧财产权保护与分享、以及重大项目合作对接之外，双方在制度面和观念上也必须克服一些隔阂和障碍。

例如，在两岸产业合作的制度安排和衔接往来上，台湾方面必须注意，大陆方面制度安排的特色是，在中央制定政策之余，要由地方落实政策执行或进行试点工作。所以，台湾方面应该思考，如何与地方政府进行产业合作的衔接。至于大陆方面，为了克服「条条块块」的问题，不妨考虑拉高分管两岸产业合作的领导层级到国务院的层次，以有效处理部委之间的协调合作。同时，大陆方面可以考虑以更明确的文字将ECFA或两岸产业合作列入「十二五规划」中，以加强其对有关部委和地方政府的指导作用。此外，依据ECFA条文所成立的「两岸经济合作委员会」，应该跳脱出以解决贸易争端为主的思维，成立常设性的工作小组来处理两岸产业合作事宜。

至于观念的部份，主要的问题在于台湾方面基于两岸经济规模大小悬殊所形成的防卫心理。以大陆资金来台投资和大陆人士入境台湾为例，两岸要进行产业合作，当然要进入相互可以投资和人员容易往来的阶段。过去的情形，一直是台湾企业单方面前往大陆投资，而大陆资金无法进入台湾；同时，当大陆早已开放台湾人士进入大陆的多次签证之余，台湾对于大陆人士来台仍然固守一次一签的作法。结果是，尽管2009年6月底台湾已经开放大陆资金来台投资，但成效却不理想。

分析陆资来台成效不理想的原因，大致上有以下的因素：一、大陆想要投资的许多项目台湾都未开放；二、台湾限制具有国营企业背景的大陆企业来台投资，使得许多具有海外投资能力的大陆企业被排除在来台投资的行列之外；和三、台湾对于大陆商务人士入境，仍有诸多限制，降低了大陆企业家来台投资的意愿。这些情况显示，台湾对于大陆企业来台投资仍有诸多顾忌。可想而知，这种情况若不改变，两岸产业合作对于台湾的经济繁荣和就业增长帮助不大。

事实上，台湾若不能够有效处理大陆资金和人士来台的问题，不仅对于两岸产业合作会有负面影响，也不利于台湾想要积极推动的「全球招商」。因为，有鉴于中国大陆内需市场的成长潜力，台湾招商的利基在于能够取得文化和地理上的优势，作为外资企业开拓大陆市场的跳板。如果外资企业来台之后，无法很方便地在台湾召集其大陆籍干部会面，或邀请其大陆人士的客户洽谈，这些外资企业将另寻开拓大陆市场的座落地点，而不会栖息在台湾。

所以，无论是要成为大陆企业进军全球市场的门户，或者成为外资企业开拓大陆市场的跳板，或者想要透过两岸产业合作而有益于台湾本身的经济繁荣和就业增长，台湾都有必要在导引大陆资金来台和开放大陆人士入境方面，展现开大门、走大路的气势。

结语

展望海峡两岸的产业合作，我们可以说，ECFA的签署使得两岸经贸关系可以稳健地迈向正常化，也为两岸产业合作奠定了良好的制度架构，不过，要让两岸产业合作能够真正落实，发挥效益，还有一些问题需要务实面对。台湾方面有必要在心态上更务实地盱衡情势，摆脱习惯性的防卫心理，做出比较开放进取的决策，减少两岸产业合作的障碍，以抓住稍纵即逝的机会，打造未来的「黄金十年」。大陆方面则宜体谅台湾方面戒慎恐惧的心理，以更大的耐心坚持善意对待原则，让两岸产业合作能够稳步前进，开创「两岸携手，赚全世界的钱」的明天。

（本文作者为中国文化大学中山与中国大陆研究所副教授）（本文不代表本会立场）