ECFA与两岸经贸关系展望

文／高  长、李添盛

前言

台湾是以出口为导向的经济体，对外出口占国内生产毛额(GDP)6成左右，经济成长的最主要动能来自出口及贸易盈余。近年来两岸经贸关系的快速发展，已成为台湾经济最重要的部分，财政部统计资料显示，两岸贸易占我国对外贸易比重平均约为3成，其中我国对大陆出口占总出口总额比重达4成左右，目前中国大陆是台湾第一大贸易伙伴及出超地区。另外，中国大陆也是台湾对外投资最重要的地区，根据经济部统计，截至民国98年底，政府核准台商赴大陆投资案件总金额逾820多亿美元，占历年我国对外投资总额比重将近6成(56.8%)。

从趋势来看，自91年以来，两岸双边贸易一直维持两位数成长，特别是在91～93年间，涨幅更大。然而，值得注意的是，近3、4年来，两岸双边贸易之成长速度已减缓，尤其是台湾对大陆出口贸易成长幅度缩小的现象更为明显。究其原因，除了受到大陆宏观调控政策紧缩及国际金融危机等因素影响之外，主要是台湾产品出口竞争力出现问题。因此，台湾产品在大陆市场的占有率，从91年间的12.9%逐年下降，到98年(1-9月)时只有8.4%。全球金融海啸对台湾出口贸易之扩张不利，可说是非战之罪，在大陆市场的占有率逐渐降低，所呈现的出口竞争力减弱的问题，不能不重视面对。东协十国与中国大陆经济整合形成的自由贸易区，自99年开始全面运作，该区域内之双边贸易，90%以上产品适用零关税，台湾不是该组织缔约成员，无法享受零关税待遇，出口贸易受到歧视，竞争力处于劣势，成长动能有可能因而进一步减弱，令人关注。

两岸经贸政策逐步松绑

两岸关系是台湾生存发展的命脉，也是亚太地区繁荣与安定的关键所在。其中，两岸经贸关系是两岸关系最重要的环节，也是攸关两岸人民利益、争议较小的议题。97年5月20日马政府上任后，政府采取了崭新的思维，积极寻求两岸关系的改善与突破，两岸两会即于同年6月12日进行第一次「江陈会谈」，确立恢复停滞10年的两岸制度化协商管道，并就两岸包机与大陆人民来台观光等经济议题完成协商，签署了「海峡两岸包机会谈纪要」及「海峡两岸关于大陆居民赴台湾旅游协议」两项协议，并于7月4日开始执行。

同年11月第二次「江陈会谈」，双方完成「海峡两岸空运协议」、「海峡两岸海运协议」、「海峡两岸邮政协议」、「海峡两岸食品安全协议」等四项协议之签署，对便利两岸人民往来，促进双方经贸交流，强化食品卫生安全，都有更积极、正面的意义。

98年4月26日两岸两会举行第三次「江陈会谈」，签署「海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议」、「海峡两岸空运补充协议」、「海峡两岸金融合作协议」，并达成陆资来台投资共识，其中除「海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议」建立交流秩序外，金融合作协议、空运补充协议及陆资来台投资共识之主要目的皆在促进两岸经贸关系制度化，强化台湾经济与国际市场的连结，有利于台湾发展成为亚洲乃至亚太地区的经贸枢纽。

98年12月两会高层举行第四次「江陈会谈」，签署「海峡两岸农产品检疫检验合作协议」、「海峡两岸渔船船员劳务合作协议」及「海峡两岸标准计量检验认证合作协议」。累计四次「江陈会谈」双方所签署的12项协议及达成1项共识，基本上都与人民利益直接相关，也是因应两岸经贸关系发展及强化两岸经贸交流秩序亟需优先处理的相关议题，更进一步体现两岸协商以经济民生为优先的精神，促进两岸经贸关系制度化的发展。

政府推动两岸协商，始终秉持「以台湾为主，对人民有利」的原则，从未在坚持两岸对等及国家尊严上有任何妥协；在两岸协商优先顺序上，政府采取「先易后难」、「先急后缓」、「先经后政」的三先三后策略，并以推动两岸经贸关系制度化以及维护交流秩序作为最优先的考量。

推动两岸经济协议(ECFA)重要性

尽管两岸经贸交流日益热络，但迄今两岸在许多方面仍缺乏制度性保障，两岸贸易的稳定性亦将受到严重的影响。有鉴于此，两会第四次「江陈会谈」达成共识，于今年上半年在大陆举行的第五次「江陈会谈」，将「两岸经济合作架构协议」(Economic Cooperation Framework Agreement，简称为ECFA，或两岸经济协议)列为协商议题。若未来两岸签署完成ECFA，将可更进一步促进两岸经贸关系制度化的发展。

政府推动ECFA，消极的目的在于争取我国对外贸易立足点的平等。近年来全球区域经济整合蔚为趋势，依据WTO网页资料，迄今全世界已有260多个FTA有效运作，缔约国彼此间互免关税。台湾的主要经贸竞争对手，近年来积极推动与他国签署FTA。例如：日本已签署11个FTA，在谈判中、评估中的也有8个；韩国已签署6个FTA，在谈判、评估中的有17个；中国大陆已签署9个FTA，谈判及评估中的有14个。其中，东协十国加中国大陆自由贸易区在今(99)年年初已经全面运作，对台湾产业的冲击将愈来愈明显，尤其石化中上游、纺织中上游、机械及汽车零组件等重要出口部门将受到立即的冲击，可能因而导致国内产业外移及劳工失业问题，政府必须立刻因应并化解此一危机。

其次，ECFA更积极的目的是在为两岸经贸交流制度化订出基本规则，让台商及外商从事两岸经贸活动，具有稳定性及可预测性。而且，未来若两岸签署ECFA，大幅改善两岸关系，各国政府也会较没有顾忌，或甚至会更有意愿和台湾洽谈FTA，进而让台湾经济与世界市场接轨，扩大台商发展的空间，强化全球布局的利基，并进一步吸引外商来台投资，有助于促进台湾经济的国际化。

ECFA的内容与协商指导原则

ECFA是参照国际上经济合作架构性协议的特质，订定双边经济合作的基本架构及预定达成的目标，但实质的合作内容，有待双方签订协议后再协商，以循序渐进开放市场；换言之，双方将逐步展开协商，而不是一步到位。至于有关两岸双方关切、具急迫性的合作事项，譬如货品进口关税减让，可以透过协商先纳入先期实施项目处理，也就是所谓「早期收获计划」(Early Harvest Programme)。

99年1月26日两岸双方在北京举行第一次协商，初步纳入ECFA的经济合作项目将涵盖货品贸易及服务贸易的市场开放、原产地规则、早期收获计划、贸易救济、争端解决、投资及经济合作等。要特别强调的是，ECFA只有规范两岸经济合作事项，并不会涉及统独及政治问题。而且，台湾绝大多数民意拒绝「一国两制」，ECFA当然不会采取港澳（CEPA）模式；ECFA也与一般的「自由贸易协定」（FTA）不同，但符合世贸组织（WTO）规范。

政府系依据推动两岸政策的最高指导原则：「以台湾为主，对人民有利」，以及秉持「国家需要、民意支持、国会监督」三原则推动两岸洽签ECFA事宜。因此，只有在确保台湾主体性、对人民有利，并在两岸对等、尊严的原则下，政府才会与大陆签订ECFA。

两岸洽签ECFA必须循序渐进地推动，初期双方将寻求两岸双方互补性高、具急迫性、高共识性的合作项目，纳入早期收获清单，循序渐进开放；至于许多敏感性产品，将依据个别需要，订定不同的调适期，以兼顾我国短、中、长期的经济发展需要。此外，政府十分重视ECFA的风险管理，未来将配合强化大陆商品进口的监测机制，并健全两岸贸易的救济制度，以及建构不安全商品的通报机制等，避免相关的开放措施产生负面影响。

推动ECFA是当前政府两岸经贸政策的重点工作。目前陆委会与经济部等相关机关共同负责推动ECFA，并依专业职掌进行分工。相关单位的分工合作，让ECFA协商的筹备更周全，也为我方争取最大利益。

政府推动ECFA的进度

ECFA的推动步骤是先个别研究，再共同研究，俟双方对研究结果有共识后才会进行正式协商。两岸双方已分别于98年7月及10月完成个别研究并对外公布；共同研究部分，中华经济研究院和大陆「商务部」国际贸易经济合作研究院于99年1月20日分别公布双方共同研究的成果，研究成果显示，ECFA对两岸经济发展是有利的。

98年12月22日第四次「江陈会谈」时，双方同意将ECFA列为第五次「江陈会谈」的主要协商议题。两会99年1月26日在北京就ECFA举行第一次正式协商，双方取得多项共识，并同意协议的许多基本内容，双方也同意未来将尽快安排后续协商；我方希望今年上半年第五次「江陈会谈」中能完成签署ECFA的工作。

由于ECFA是一种架构性的协议，对于双方立即性的影响只局限在早期收获清单范围。政府相关机关已依据两岸第一次协商ECFA的成果，积极进行后续的准备工作，包括参考国际上相关协议，研拟协议项目及可能内容、评估及规划货品贸易及服务业贸易早期收获清单等，以争取我方最大利益，并降低可能的风险。

自政府去年2月宣布将推动ECFA的政策，行政部门即对ECFA持续进行严谨的评估及规划，并举办各种研讨会及座谈会，广征各界意见。政府相关部门并与各个产业部门及基层劳工进行广泛的沟通，深入掌握民意动向，作为推动ECFA的重要凭藉；陆委会于98年10月至11月办理了13场ECFA相关座谈会，初步达成政府与一般民众双向沟通的政策目标。

今年以来，为进一步落实「民意支持、国会监督」的指导原则，陆委会及相关部会将在每一阶段，不影响谈判进度情况下，让资讯尽量透明公开，减少民众疑虑，并强化相关的宣导措施，让民众充分了解ECFA对台湾整体经济影响是利大于弊，以提高民意的支持度。同时行政部门也将接受「高度国会监督」，经济部与陆委会在协商前将先到立法院向各党团报告重点；协商过程中，在不影响谈判前提下，将适时向国会报告进度，向社会公开资讯，力求透明化；协议签订后，行政部门会将协议送立法院审议，完成三读程序。

签订ECFA对台湾之影响评估及政府因应措施

依据经济部委托中华经济研究院完成的ECFA评估报告显示，两岸经贸政策松绑可使台湾经济成长率提高1.65至1.72个百分点；就业人数净增加25.7万至26.3万人。而且，如果政府不采取任何作为，东协十国加中国大陆自由贸易区全面运作后，将使我国经济负成长0.176个百分点；东协加中、日、韩三国经济整合，则将使我国经济负成长0.836个百分点。因此，整体而言，ECFA对台湾整体的经济影响是利大于弊。

针对ECFA对国内产业可能造成的负面影响，政府已经有所掌握，将采取保护或协助弱势族群及弱势产业的措施，包括：政府不会进一步开放大陆农产品进口（约800余项）、不会开放大陆劳工来台工作，以及审慎处理是否进一步开放工业产品（1,300余项）；在协商过程中，政府必会将弱势产业列入保留项目，即使少部分在未来可能开放，也会争取足够的调适期，并协商建立有效的防卫措施，以维护弱势者及传统产业的利益。

近期经济部已研拟完成「因应贸易自由化产业调整支援方案」，对未来可能受影响的相关产业及劳工，提供各种实质的支援措施。经费来源为各相关部会公务预算及基金，以99年至108年为期，总经费约950亿元，其中约365亿元将用于保护劳工。根据产业与劳工所受之各种可能影响，依对象不同而分别采行下列3种调整支援策略：（1）对于内需型、竞争力较弱、易受贸易自由化影响之应加强辅导型产业，主动予以「振兴辅导」。（2）对于进口已经增加，但尚未受损的冲击产业，主动协助「体质调整」。（3）对于已经受损之产业、企业、劳工，提供「损害救济」。

两岸经贸关系的未来展望

与大陆协商签订ECFA的必要性在于，自1990年代中期以来，区域经济整合在全球各地形成风潮，亚洲地区国家形成自由贸易区的案例，在89年间只有3个，到98年时已增加至58个，我们的主要竞争对手韩国、新加坡、日本等均积极与各自的主要经贸伙伴洽签FTA。区域经济整合形成另类的保护主义，台湾不是缔约成员之一，台湾产品出口到该区域时，不能享受同等的低或零关税待遇，竞争力将处于劣势。东亚地区可说是全球经济成长最具潜力的区块，中国大陆和东协各国是台湾的主要经贸伙伴，加强与周边这些主要经贸伙伴国家协商，推动更紧密的经济合作关系，是台湾经济避免被边缘化的重要课题。

在「深耕台湾、连结全球」的整体经济发展战略下，政府除了积极推动ECFA，也同步循序推动两岸经贸政策松绑措施，包括：开放大陆人民来台观光、海空运直航、大幅放宽大陆投资金额上限及审查便捷化、开放台湾地区办理人民币兑换业务、放宽两岸证券投资、松绑海外企业来台上市、开放大陆合格境内投资人（QDII）来台投资股市、「小三通」全面正常化、开放陆资来台从事事业投资及放宽陆资投资不动产等多项措施。政府按部就班推动两岸各项经贸议题之协商及相关政策之松绑，希望能进一步实现两岸关系全面制度化，创造经济双赢，并累积处理其他较复杂问题之基础。

在后续两岸经贸政策松绑，政府将持续检讨赴大陆投资产业别限制、放宽大陆专业人才来台限制等，这些政策都将有助于营造台湾自由化、国际化的经营环境，提升台湾经济的国际竞争力。由于国际经济景气已经缓慢复苏，可以预期中国大陆出口也将复苏，未来将可带动两岸贸易的成长。同时，后金融海啸的大陆市场，经济景气已经明显回温。我们期待两岸制度化协商的机制，以及两岸政策松绑的政策持续发挥作用，让两岸经贸交流朝向制度化的发展，有助于两岸经济资源双向平衡流动，以促使台湾成为跨国企业的亚太营运中心及台商的全球营运总部，确保台湾经济的长期利益。

（本文作者高长、李添盛分别为行政院大陆委员会副主任委员、经济处旅行涉外科科长）