我国洽签两岸经济协议(ECFA)之农业政策

文／张淑贤

我国是一个海岛型经济的国家，经济的发展高度仰赖对外贸易，因此我国历经多年的努力，在民国91年加入世界贸易组织(WTO)，可以和其他152个WTO会员公平地进行贸易。近年来面对全球区域经济整合的趋势，尤其同样与我国身处东南亚地区的东协十国注1 ，与中国大陆、韩国、日本等国的自由贸易协定已自2005年起陆续启动，其中东协与中国大陆更从今(99)年起互免大部份货品的关税及排除非关税障碍等注2 ，已对我国经贸发展造成压力。为避免我国的经贸被边缘化，政府近来积极推动洽签两岸经济协议(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)，以提升我国产业竞争力，可说是我国相当重要的经贸战略。

为使农民朋友及各界对ECFA有更清楚的了解，本文将阐述洽签协议的重要性，并就大家关切的农业议题，说明政府的立场与策略，包括继续管制中国大陆830项农产品进口，绝不新增开放项目，且已开放的1,415项农产品亦不会调降关税，以照顾农民的权益。因此，洽签两岸经济协议，并不会冲击我国农业。

壹、签署自由贸易协定为国际经贸发展趋势

由于WTO杜哈回合谈判进度缓慢，近年来各会员国间已纷纷改采签署双边或区域自由贸易协定（Free Trade Agreement, FTA）方式，进行区域经济整合。FTA的优点之一为除了若干敏感项目之外，大部分货品的关税都会调降为零关税或比一般WTO会员国更优惠之税率。由于只有签署国间才能享有这些好处，其他WTO会员国则被排除在外，因此这些额外的关税减让可以提高签署国的产业竞争优势，使得各国皆争相洽签FTA。

依据WTO统计，截至98年10月1日止，国际间签署的自由贸易协定已达266个，并以每年11~24个协定的签署速度快速成长，显示签署FTA已经是全球经济发展的趋势。

反观我国，目前仅与巴拿马、尼加拉瓜、瓜地马拉、萨尔瓦多及宏都拉斯五个中美洲邦交国签署FTA，但我国对该五国的出口总额仅占我出口总额的0.187%；至于其他重要的贸易伙伴国则皆因政治的因素未能签署。若能把握此次洽签ECFA的契机，预期将可提高我国与其他国家洽签自由贸易协定的可能性，开启进入区域经济整合网络的大门。

贰、推动两岸经济协议对我国际经贸的重要性

我国邻近的东协自由贸易区(ASEAN Free Trade Area，AFTA)分别与中国大陆及韩国签署的FTA，自99年1月1日起已有9成以上的货品互免关税，与日本的FTA也将在107年底就91%产品互免关税；未来东协加三自由贸易区将涵盖近20亿人口，区内为低关税(平均3%以下，大部分为零关税)，而台湾出口到东协加三自由贸易区的产品必须付出更高关税，我国产品外销将难以竞争。

另一方面，近年来中国大陆已成为我国第一大贸易伙伴、第一大出口市场及贸易顺差最大来源地。97年我国与中国大陆贸易总额为983亿美元，我国享有的贸易顺差为355亿美元；同期间我国对全球贸易的顺差仅152亿美元，也就是如果没有中国大陆市场，台湾贸易会变成逆差，可见中国大陆市场对我国经济发展的重要性。

依中华经济研究院报告显示，若能洽签ECFA，则可带动台湾经济成长，在维持管制830项中国大陆农产品不进一步开放，且现行已开放中国大陆进口的农产品也不调降关税之情况下，预估GDP可提高1.72％，至少增加26万个就业机会。另外，在两岸推动洽签两岸经济协议之际，已吸引我重要贸易伙伴的注意；不少国家曾表示，两岸推动经贸关系正常化，将有助于我国加速和其他贸易伙伴洽谈双边FTA。 此外，洽签ECFA的其他效益尚包括：取得进入中国大陆市场之领先优势、成为外商进入中国大陆市场之优先合作伙伴、有助产业供应链根留台湾、有助中国大陆台商增加对台采购及产业竞争力、加速台湾发展成为产业运筹中心等。

综合上述原因，我国政府正大力推动与中国大陆签署两岸经济协议，建立两岸必要的经贸合作架构，借以解决我国经贸被边缘化的危机，降低东协与其他国家经济整合对我国之冲击，并进而加速我国进入区域经济整合的脚步。

叁、洽签ECFA，绝不开放830项管制中国大陆农产品进口

由于两岸农产品生产结构与消费习性相近，而中国大陆的农业生产成本远低于我国，倘完全依照WTO最惠国待遇开放大陆农产品进口，势必对我敏感产业造成冲击，因此，我国于91年加入WTO时，就持续管制部分大陆农产品进入台湾市场。为照顾我国农民权益，马总统在97年5月20日就职后，政府依据马萧竞选政见主张，继续坚持管制中国大陆830项农产品进口，主要管制项目包括稻米、花生、大蒜、红豆、东方梨、香蕉、芒果、凤梨等16 项关税配额产品，以及大宗产品如茶叶、甘蓝、白菜、马铃薯、洋葱、热带水果、花卉、畜产品、吴郭鱼、牡蛎等我国主要初级生鲜及加工产品。

至于已开放的1,415项中，有479项是77年至89年5月期间，政府为考量国内农工原料需求所开放，主要项目包括中药材、黑豆、高粱、腰果、玉米淀粉等，多为国内少生产、依赖进口的农产品。89年5月至97年5月期间，因应我国加入WTO另增加936开放项目，目前开放总项数为1,415项。马政府上任1年8个月以来，未再开放中国大陆任何一项农产品进口，充分照顾农渔民权益，同时马总统在98年3月12日接受媒体专访时，提出我国签署ECFA绝对不会矮化主权、不会开放中国大陆劳工来台、不会新增农产品开放项目的「三不」原则。所以，未来签订ECFA时，政府仍将继续管制中国大陆830项农产品进口；对于已开放的1,415项农产品，亦不会进一步调降关税税率。

在排除830项管制项目后，目前我国自中国大陆进口的农产品以原物料为主，96年至98年进口总值分别为7.12亿美元、7.18亿美元、5.49亿美元，其中以木材(三年平均占12.75%，以下同)、玉米等谷类制品(7.94%)、中药材(8.74%)为大宗；同期间我国出口到中国大陆总值分别为4.31亿美元、4.36亿美元、3.64亿美元，其中皮制品占50.76%、水产品占3.79%、羽毛制品占5.17%。这三年我国对中国大陆农产品的贸易逆差为2.81亿美元、2.81亿美元、1.85亿美元，分别占我同年对全球农产贸易逆差之4.0%、3.4%、2.7%。

由于我国可自中国大陆进口相关廉价原物料进行加工，并有830项管制政策排除中国大陆初级农产品竞争，相对于中国大陆对我国农产品出口并无对等管制措施，两岸农产品贸易结构仍对我国较为有利。

另外，媒体上常见有学者评估洽签ECFA将对我国农业造成冲击，如「学者评估ECFA开放农产品将造成29万农民失业」等相关报载，事实上该类研究大多为学术单位运用经济模型进行试算，是在全面开放中国大陆农产品进口之假设前提下所获之模拟结果，因其假设前提与我国坚持将继续管制中国大陆830项农产品进口的立场明显不符，其模拟结果并非事实，外界不宜扩大解释。

肆、两岸农业政策，开创我国农业外销新契机

近年中国大陆经济快速成长，已渐成为我国农产品的外销潜力市场之一，为照顾我国农民及创造我国农业发展契机，政府自97年5月20日以来亦相继采行多项有助我国农产品输销中国大陆市场的两岸农业政策，现阶段已逐渐显出国内农业受惠的效果，充分展现政府照顾国内农业发展的决心，兹将目前已实施的重要两岸农业政策及其成果分述如下。

一、两岸海空直航，生鲜蔬果输销中国大陆实绩大增

97年12月政府开放两岸海、空运直航后，我国成为距离中国大陆市场最近的国家，生鲜蔬果出口大幅增加。98年我国生鲜水果至中国大陆之出口值为新台币1亿7,027万元，为97年(7,454万元)的2.3倍；生鲜蔬菜销售至中国大陆之出口值为新台币2,344万元，为97年(286万元)的8.2倍，主因为两岸直航降低输销成本、提高产品鲜度，且中国大陆对生鲜菇类需求增加，使得该项产品顺利拓展至北京、上海等市场。

另为建构台湾农产品销往中国大陆之运销管道，98年11月间邀请中国大陆中华全国供销合作总社来台，并签订采购协议与意向书，预估金额达新台币13亿403万元 (包括生鲜水果5,000公吨，金针菇105公吨，鸡肉加工类食品、水产品、畜产加工品、熟食类产品、饲料、蜜饯、茶叶及农特产加工品等)。截至99年1月29日止，已采购生鲜水果新台币4,200余万元。

二、开放活鱼运搬船，提升石斑活鱼输销香港实益

我国养殖活鱼原外销管道仅有货船及飞机，因货船不具备载运养殖活鱼之专业设备，飞机则是每航班载运数量有限，二者便利性均嫌不足。为解决石斑等养殖活鱼的外销运搬问题，提高活存率及降低耗损率，政府依据「渔船运搬养殖活鱼管理办法」，自97年5月30日起开始核准活鱼运搬船，迄今计核准16艘，石斑活鱼出口数量大幅增加，主要为输往香港，部分由香港再以内陆运输转运福建等地。98年我国石斑活鱼运载至香港数量为4,846公吨、出口值为新台币17亿6,890万元，为97年(4亿3,800万元)的4倍。

三、达成农产品检疫检验、渔船劳务合作协议

98年12月22日第四次江陈会完成农产品检疫检验、渔船劳务合作等两项协议签署，允许双方在透明互信的基础上建立沟通窗口。

两岸签署「海峡两岸农产品检疫检验合作协议」，未来双方可在符合WTO及两岸政府法规下，建立业务交流机制、及时通报重大疫情及安全事件、对重大突发事件进行协处等，将有助于防杜疫病害虫经由贸易管道入侵注3  。另外，该协议并未涉及农产品开放问题，同时对我国农产品输销中国大陆也有重大助益。目前中国大陆仅对我国22种水果订定161项农药残留标准(台湾有657项标准)，其余项目均不得检出，我国未来将依该协议协调对岸增订农药残留标准，以顺畅我国农产品出口。针对已开放的中国大陆农产品，我国仍将维持现行之国家检疫检验标准，进行严格把关，不会让中国大陆农产品藉机倾销，更不会影响国人健康及我国农业生产安全。

至于「海峡两岸渔船船员劳务合作协议」主要内容为维持我国境外雇用大陆船员政策，让我国渔船主可雇用优质的大陆船员，并由大陆方面负起筛选及保证责任，以减少挟持脱逃情事，并未涉及开放大陆劳工。此外，在船员仲介核准方面，改由我方政府订定管理办法并直接核准，拿回船员仲介之主导权，台湾仲介业者无需再向大陆方面提出申请及缴交保证金，以保障我渔船主之权益，使两岸船员劳务合作正常化、制度化。

伍、推动精致农业健康卓越方案，加速农业转型升级

为因应全球化及国际经贸自由化，确保我国农业永续发展，农委会97年起以「健康、效率、永续经营」为施政方针，制订照顾消费者的食用安全，以企业化经营提高生产效率，并建立与生态环境共生的农业经营模式之农业政策。更于98年规划推动「精致农业健康卓越方案」，并于同年5月7日经行政院会通过，以因应当前总体环境情势，引领台湾农业追求动态的平衡，辅导农民以现代化经营观念，结合产销组织力量，创造规模效益；重要施政除了要保障农民福利，提高农民所得，改善生活品质，更要在环境保育理念下，为保护地球资源尽一份心力。该方案将以开发新技术、发展新经营模式、开拓新市场为策略，提供前瞻的农业愿景，创造国人新的生活价值，预估至101年精致农业产值由97年的934亿元增为1,349亿元，并将创造53,000个工作机会，使农业不再只是单纯的生产事业，同时也是绿色生态产业与服务业，推动精致农业将可提供一个更优质的生活环境。

此外，农委会为推动健康农业，考量农民及消费者不同层次的需求，扩大推动吉园圃安全蔬果、CAS优良农产品、产销履历及有机农产品等多项安全农业验证管理措施，提供产品之安全保证，使我国农产品与中国大陆农产品具有市场区隔性，并维持国际竞争优势。

陆、我国坚守不开放农产品的立场，维护台湾农民利益

综合上述，由于全球的区域整合趋势，目前世界各国已积极洽签FTA，而我国因为两岸关系因素，目前尚无法与主要贸易国洽签，导致台湾的产业竞争力逐渐流失。两岸洽签ECFA不仅两岸经贸关系更加改善，亦将提供台湾经贸活路，希望全民都能支持政府推动ECFA这项重大的经济战略性作为。

就农业而言，我国一定会坚守继续管制中国大陆830项农产品进口的立场，因此ECFA对我国农业影响将大大降低。依据中经院研究模拟结果，倘维持农产品不进一步开放且现行开放进口的农产品也不降税，仅完全解除工业产品的进口限制且关税降至零，则我国经济成长率将提高1.72﹪，洽签ECFA确实可提供台湾持续发展经济之活路。

另外，政府除将积极洽签ECFA外，未来仍会就两岸动植物检疫、检验及农业智慧财产权保护等相关协议上，加强有利我国农业的安排，以确保我研发成果及顺畅台湾农产品输销中国大陆市场，进一步为我国农业发展争取更大利益。

行政院吴院长已经表示，必须获得6成以上民意支持才会洽签ECFA，因此农委会自98年4月至99年1月已训练91名种子教师，并办833场次宣导讲习会，参与人数达58,400人次；未来将持续办理宣导工作，使民众充分了解政府洽签ECFA的农业立场，让全国人民放心。

（本文作者为行政院农业委员会国际处处长）

注1：东协十国(ASEAN)包括汶莱、印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南、柬埔寨、缅甸、寮国。

注2：东协与中国自由贸易协定的其他议题尚包括投资、服务业自由贸易等。

注3：中国大陆为禽流感、口蹄疫、苹果蠹蛾等重大动植物疫病害虫疫区。