◎文 / 叶进雄、林宗善

◆ 前言

目前政府尚未依台湾地区与大陆地区人民关系条例（以下简称两岸人民关系条例）第95条及就业服务法第68条等相关规定，同意大陆人民在台湾地区工作，所以国内各行各业均不得申请雇用大陆地区人民在台湾地区工作。惟鉴于海洋渔业有别于其他行业之特殊工作环境，为协助纾解国内海洋渔业劳动力短缺之事实，爰于82年8月经行政院治安会报中同意在「兼顾渔民生活需求、增进两岸关系良性发展及保障国家整体安全」前提下，配合「先海后陆、由远而近」之整体引进大陆劳工政策，在不违反前开「两岸关系条例」之基本前提，采「境外雇用、境外作业，过境暂置」原则，以有条件方式同意国内渔船船主得于12浬境外水域雇用大陆船员协助作业，但受雇大陆船员仅能以过境待业方式，随渔船进入指定渔港之岸置处所或暂置码头区暂置。

开放渔船船主境外雇用大陆船员已超过15年，大陆船员已成为补充渔船船员不足之重要来源，协助我渔业产业得以持续发展；另一方面大陆地区人民上渔船工作，可改善其家计，对于两岸人民均互蒙其利。虽然两岸民间对于渔业劳务合作由来已久，但过去碍于政治因素，两岸未能建立正式渔船员外派及引进机制，衍生无法有效处理渔船船主与船员雇佣纠纷相关问题，及两岸对于大陆船员外派及雇用无法落实有效管理，造成双方困扰。

现两岸恢复海基会与海协会制度性协商，双方已有共识尽速推动两岸渔业劳务合作，期透过两岸共同努力及建立合作机制，确保渔船船主与船员之雇佣权益。

◆ 渔船船主雇用大陆船员管理制度之演进

台湾地区四面环海，具备发展渔业的良好条件，过去上渔船工作虽然较为辛苦，但因薪资优于陆上工作，国人较有意愿上船，渔业劳动力来源充裕；随著台湾经济快速成长，上船工作逐渐失去薪资优势，加上具有工作风险性较高、离家远及工作辛苦等特性，造成国人上渔船工作意愿低落，渔业劳动力短缺情形日益严重，为维续渔业经营，政府同意渔船船主于国外基地雇用东南亚等国家外籍船员，以解决船员不足问题。嗣后，政府于81年公布实施就业服务法后，同意开放沿近海渔船船主雇用东南亚等国家外籍船员补充。

鉴于国人与外国籍船员存有语言隔阂、风俗习惯及宗教信仰等差异，常因沟通问题发生纠纷事件。大陆船员具有共同语言、生活习惯相近，且渔船船主雇用大陆船员之工资相较于依就业服务法引进之外国籍船员便宜许多，因此颇受渔船船主青睐。

渔船船主雇用大陆船员之管理制度，其演进分述如下：

一、第一阶段：大陆船员不得随船进入境内水域（84年起）

为因应渔船船主在台湾地区离岸12浬以外海域雇用大陆船员作业需要，农委会于84年7月29日订颁台湾地区渔船船主在台湾地区离岸12浬以外海域雇用大陆地区船员暂行措施，允许渔船船主得于境外水域接驳雇用大陆船员协助作业，并自上船之日起7日内，需透过所辖渔会向直辖市、县市渔业主管机关报备，且大陆船员不得随渔船载进台湾地区离岸12浬以内水域。

二、第二阶段：大陆船员得随船进入境内水域海上暂置（87年起）

开放渔船船主境外雇用大陆船员后，用以载运或暂置大陆船员之海上船屋也随之因应而生，因在台湾地区离岸12浬外水域接驳或安置大陆船员有其风险及安全顾虑，农委会于87年2月18日发布「台湾地区渔船船主接驳受雇大陆地区船员许可办法」及「台湾地区渔船船主接驳受雇大陆地区船员应行注意事项」规定，渔船船主于境外水域接驳雇用大陆船员上船工作前，需透过所辖渔会向直辖市、县市渔业主管机关报备登记，其随渔船进入12浬内水域，需事先许可，始得随渔船进入划定之海上锚泊区暂置。

三、第三阶段：大陆船员得随船进港上岸安置（92年起）

鉴于海上暂置大陆员衍生人道、安全、管理及卫生等问题，并引起国际人权团体关切，农委会于92年9月15日发布「台湾地区渔船船主境外雇用及接驳安置大陆地区渔船船员许可及管理办法」（以下简称「管理办法」）规定，自92年12月1日起渔船船主于境外水域接驳雇用大陆船员上船工作前，需向所辖渔会登记，并向直辖市、县市渔业主管机关申请所雇用之大陆船员进入境内水域，大陆船员于随渔船进入指定渔港时，应安置于岸置处所或于停泊于划设之暂置码头区原渔船上集中安置管理。

◆ 渔船船主雇用大陆船员之管理现况

从92年12月1日政府同意大陆船员得随船进港上岸安置后，自93年1月1日起至98年6月30日止，沿近海渔船船主所雇用之大陆船员累计达65,844人次。按统计资料（详附表）显示，依年度别雇用大陆船员渔船数、雇用人数，分别为93年度雇用大陆船员渔船数平均1,475艘/月、雇用人数平均4,612人/月；94年度雇用大陆船员渔船数平均2,300艘/月、雇用人数平均8,490人/月；95年度雇用大陆船员渔船数平均2,087艘/月、雇用人数平均7,351人/月；96年度雇用大陆船员渔船数平均2,019艘/月、雇用人数平均6,583人/月；97年度雇用大陆船员渔船数平均1,682艘/月、雇用人数平均5,191人/月；98年1至6月雇用大陆船员渔船数平均1,539艘/月、雇用人数平均4,530人/月。

由统计资料显示，雇用大陆船员之船数及雇用人数已有逐年降低的趋势。从93年1月份雇用大陆船员之船数302艘急速攀升到最高94年5月份达2,464艘，之后95、96、97年间降为约1,600至2,000艘间， 98年上半年约1，500余艘；93年1月份雇用大陆船员人数从799人急速攀升到最高94年4月份9,212人，之后95、96、97年间降为约5,100人至7,300人间，98年上半年降为约4,500余人。

目前渔船船主雇用大陆船员悉依「台湾地区渔船船主境外雇用及接驳安置大陆地区渔船船员许可及管理办法」规范，其主要内容如下：

一、限制作业水域

现行雇用大陆船员政策，系以「境外雇用、雇用作业、过境暂置」原则，有条件同意渔船船主在境外12浬雇有大陆船员于境外水域协助渔捞作业，故雇有大陆船员之渔船不得在境内12浬水域内从事渔捞作业。

二、限制雇用资格

区划渔业权渔业、定置渔业权渔业、海上养殖渔业、娱乐渔业及未满10吨渔船，因该类渔船多属在12浬内作业型态，故限制不得雇用大陆船员。

三、雇用报备登记

渔船船主雇用大陆船员前，应依规定向所辖渔会报备登记，并向直辖市或县市政府申请核准后，始得上船服务及随船进入境内水域。

四、核发识别证

大陆船员第一次随船进入台湾地区，必须进入农委会指定37处查验渔港，接受巡防机关身分查验后，由巡防机关代为印制大陆船员识别证，以作为其搭配身分证多次进出港时，提供海巡机关作为身分查验使用。

五、境内集中安置

大陆船员随船进港上岸安置，系属「过境性质」。农委会于宜兰县南方澳、基隆市八斗子、新竹市新竹、台中县梧栖、屏东县东港等渔港设置5处试办大陆船员岸置处所；为解决远洋渔船转换渔场时返台整补需要，于高雄市前镇渔港设置1处临时大陆船员岸置处所。另在12县市设有58处渔港暂置码头区，供雇有大陆船员之渔船停泊原船安置。

雇有大陆船员之渔船进入境内水域后，应直接驶往设有岸置处所或经渔港主管机关划设公告暂置码头区之渔港，经巡防机关检查无误后，将大陆船员暂置于岸置处所或停泊暂置码头区之雇用渔船；大陆船员被安置于岸置处所或至暂置码头区时，不得擅离岸置处所或划定区域。

◆ 雇用大陆船员对于台湾渔业的影响

允许我渔船船主雇用大陆船员于境外水域协助渔捞作业，借由两岸渔业之良性互动，运用大陆充沛渔业劳力，已有效补充渔船长期短缺之渔业劳动力，使渠等渔船得持续出海作业，提供渔家稳定收入来源，对渔村经济之维持及渔业永续经营有相当之助益。

雇用外来船员之目的应为补充本国劳力之不足，并非完全替代本国船员，为维护我国渔业之永续发展，避免过度依赖单一国家劳力，政府对于外来渔业劳力将采多元雇用分散引进，并持续奖励国人上船工作，以维护全体国民利益。

◆ 两岸渔业劳务合作之必要性及优劣分析

对于大陆船员雇用管理机制，虽经我政府采自主性许可及管理，并持续改善大陆船员各项福利及保障，惟缺乏大陆方面配合管制大陆船员身分及防检疫问题，确也造成我国内对大陆船员管理之困扰，因此，两岸渔业劳务协商有其必要性。

一、协商之必要性

现阶段两岸并未建立渔业劳务合作机制，渔船船主多私下雇用非循大陆正式管道外派船员，大陆船员身分查核困难、资质良莠不齐，及境外雇用来源不易掌握，产生防检疫问题，在缺乏大陆方面配合筛选与管制，亦衍生不良大陆船员随船进港滋事、挟持渔船及脱逃情事发生，建立两岸合作机制可解决面临问题。

目前大陆经贸部门透过中国对外劳务承包工程商会，已建立大陆劳务输出（日本、韩国）机制，并指定中国对外劳务承包工程商会成立之大陆海峡两岸渔工劳务合作协调委员会，建立对我外派船员制度。为顾及渔船船主雇用大陆船员之现实需求，为掌握两岸渔业劳务合作协商主动权，农委会应整合渔船船主之需求，争取整体渔船船主权益，要求大陆方面提供优质船员，并负起筛选把关责任。

二、利弊分析

（一）优点

透过两岸渔业劳务合作协商，双方各自建立机制后，可即时掌握派出船员及渔船船主雇用船员资讯，并要求大陆方面负起遴派符合我方需求之船员素质、身体检查合格等责任，我方负起渔船船主应支付船员薪资、保险等权益，故渔船船主与船员权益可获得保障。渔船船主雇用大陆正式管道外派船员后，其与外国籍船员之比较利益相对降低，借此有利我政府引导渔船船主多元雇用本国或外籍船员。另两岸渔业劳务合作协商所建立之机制，可供作为后续两岸渔业相关议题合作之基础。

（二）缺点

大陆方面可能要求大陆船员比照依就业服务法引进之外国籍船员，可以在陆上工作及自由活动，以及民众质疑开放大陆劳工来台工作疑虑。又，两岸渔业劳务协商后，渔船船主所需支付雇用成本将相对提高。

◆ 签订两岸渔业劳务合作协商并不等同开放大陆劳工

两岸渔业劳务合作协商，政府仍维持现行「境外雇用、境外作业、过境暂置」之政策前提下，有条件同意渔船船主雇用大陆船员于12浬境外水域协助渔捞作业，并在人道安全考量下，让大陆船员随船进入境内设有岸置处所或暂置码头区之渔港集中安置，该等岸置处所或暂置区域采封闭隔离管制，大陆船员除随船出海作业或外出就医外，不得离开该区域，国人也不得任意进入；另大陆船员亦仅得在暂置区域内从事原本在受雇渔船上作业所需挂饵、补网等整补行为。

针对现行渔船船主雇用大陆船员之雇用与管理面向问题，基于两岸对等、公平及互惠之原则下，协商两岸渔业劳务事务，以取得建立双方之共识，借此要求大陆方面提供优质之大陆船员，以保障渔船船主与大陆船员权益，并未改变目前渔船船主雇用大陆船员之基本政策，故签订两岸渔业劳务合作协商，并不等同开放大陆劳工。

◆ 结语

当前政策未开放引进大陆地区人民进入台湾地区工作，农委会对于雇用大陆船员管理制度，将采取「境外雇用、境外作业，过境暂置」基本原则，并将仲介业者纳入管理，以及研拟相关管理配套措施，让渔船船主雇用大陆船员之管理制度更臻完备，期使透过两岸渔业劳务合作协商，共同妥善解决目前所衍生之诸多大陆船员管理问题。

（本文作者为渔业署渔政组叶进雄科长及林宗善技正）