◎文 / 杜震华

◆ 前言

　　经双方政府授权，负责两岸间会谈、解决相关交流问题的「两会」（台湾的「海峡交流基金会」、大陆的「海峡两岸关系协会」），已经在4月26日经由第三次「江陈会」（董事长江丙坤、会长陈云林），完成了「海峡两岸空运补充协议」、「海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议」和「海峡两岸金融合作协议」等3项协议的签署，并对共同推动陆资来台达成共识，发表一项「共同声明」。这是继去年6月在北京首次「江陈会」签署「包机直航」、「陆客来台观光」，11月初二次「江陈会」在台北签署「空运直航」、「海运直航」、「邮政」与「食品安全」4项协议之后，两岸间继续完成的重大经贸合作成绩。如何解读第三次「江陈会」的成果、总结三次协商的经验与教训、对未来的两岸交流及合作产生合理的预期，是本文探讨的内涵。

◆ 三项协议分析

　　在3项协议之中，一般最重视的是「空运补充协议」。其主要内容为：两岸直航班机从每周108班增加为270班；北线航路开通第二条航路，另开通南线航路；两岸航空公司可经营分别或混合载运旅客、行李、货物及邮件航空运输业务；大陆新增合肥、哈尔滨、南昌、贵阳、宁波、济南等6个客运航点，总数达到27个；台湾的桃园和高雄可经营客运定期航班，其余台北松山、台中、澎湖、花莲、金门、台东等6个航点为客运包机航点；上海（浦东）、广州航点，台湾桃园、高雄航点可经营货运定期航班。

　　台湾媒体对「空运补充协议」的讨论，多半环绕在航班的增加和我方的需求仍有相当差距，特别是飞上海的航班每周只增加8班，所以并不满意这项成果。然而要注意下列几点：首先，香港和澳门的机场已经受到两岸直航的冲击，在此金融海啸大行其道之时，我们也要考虑这两个「一国两制」示范地区对「祖国」的压力。108班提升到270班，已经达到2.5倍，虽然最热门的上海航线增加有限，但已经是大幅提高班次，成果可以说是丰硕的。

　　其次，在两岸包机转为定期航班，而且新增6个航点之后，我方等于可以借由这27个航点，将大陆的转机旅客带来台湾，再透过台湾的其他航线送往其他国家或地区。相反地，台湾旅客也可以借由大陆这些航点的其他航线，转往欧陆或中亚国家，对于台湾的国际化是极有帮助的。特别是在旅客和货物都可以输送来台之后，以台湾航运的输送能力和国际航线（60条区域航线、40条远程航线），可以大大提升台湾作为一个东亚地区辐轴转运中心的地位；这不仅让航空公司有利可图，也间接造福了相关的空运、仓储行业，对于台湾成为东亚的物流中心，又铺陈了一个坚强的基础。跨国企业在选择东亚落脚地或营运总部时，对台湾绝对是一个重大的加分！

　　在「共同打击犯罪及司法互助协议」方面，主要内容包括：合作范围为共同打击犯罪、送达文书、调查取证、认可及执行民事裁判与仲裁、遣返（移管）刑事犯；重点打击之犯罪为：1. 杀人、抢劫、绑架、走私、枪械、毒品、人口贩运、主导偷渡及跨境组织犯罪，2. 侵占、背信、诈欺、洗钱、伪造或变造货币级有价证券等经济犯罪，3. 贪污、贿赂、渎职，4. 劫机、船及涉恐怖活动等犯罪 ?一方认为涉嫌犯罪，另一方认为未涉及犯罪但有重大社会危害，得经双方同意个案协助；双方交换侦察犯罪情资，协助侦察、缉捕及遣返刑事犯与刑事嫌疑犯；增加海运或空运直航方式，遣返刑事犯、刑事嫌疑犯。

　　这个协议的重要性被国内大部分的媒体轻忽了。国内媒体所关心的，是目前窝藏在中国大陆的台湾经济罪犯是否会因此而被遣送回台；这虽然可能是这个协议的成果，但其更重要的意义在于从今以后，任何在台湾犯罪的嫌犯，已经没有逃亡到大陆藏匿避罪的空间。如此一来，目前发生在台湾的许许多多诈骗案件，应该可以获得相当的控制。而对于许多可能发生的企业淘空案件，主事者也必须多多思考，在「中国不再是我的家」的环境变迁之下，是否值得进行这些违法的行为？

　　因此，这个协议对于台湾的「社会生活品质」，其实具有重大的意义；人民对「免于恐惧的自由」可说是往前大大地踏出了一步，其重要性绝对不在其他协议之下。而对于中国大陆而言，由于台湾即将开放大陆人士来台投资，今后将会有部分中国籍人士长久居住在台湾，过去台湾罪犯潜逃到中国大陆的现象可能也会反向发生在中国本身，这样的协议其实也是中国大陆自己需要的，及早规划合作算是大陆的「未雨绸缪」之计，不是给台湾「优惠」。更进一步思考，许多台湾人民对于大陆「窝藏」台湾罪犯其实怨恨不已，部分民众立场偏独和大陆的这种作法也有关系；大陆和台湾合作打击犯罪，在政治上对自己有利，可算是来得太迟的「聪明」作法。

　　第三个协议是「金融合作协议」，主要内容包括金融监理、货币管理、交换资讯和互设机构等项目：双方同意由两岸金融监督管理机构就两岸银行业、证券及期货业、保险业分别依行业惯例，建立监督管理合作机制；两岸先各自指定两家商业银行，办理现钞兑换、供应及回流业务，逐步建立货币清算机制；两岸在现钞防卫技术方面合作；双方就两岸金融机构准入及开展业务等事宜进行磋商；双方相互提供金融监督管理与货币管理资讯。

　　这个协议是最为复杂，且进展最为有限的议题。其原因在于金融业包含的银行、证券与期货、保险等业务性质不同，难以概括在一个监理工作所需的「谅解备忘录」（MOU）之中；但是中国大陆却要求境外银行进入之前，必须和中国大陆签署「谅解备忘录」来确立双方的合作基础。因此，在这个协议之下，双方将会尽速签署几个「谅解备忘录」，并随后对「市场准入」的条件展开协商。由于「市场准入」才是真正的双方利益关键所在，而在两岸银行规模差异太大的情况下，金管会主委陈冲也提出了「加权对等」的概念，都使得「市场准入」的标准面临挑战，可能要经由一番激烈攻防、利益妥协之后才能获得共识。

　　笔者认同台湾的谈判态度。毕竟，在金融准入方面，台湾已经落后各国太多，如果无法获得突破性进展，将难以在未来竞争这个获利甚丰的市场。然而，各国（和港澳）也都在虎视眈眈地观察两岸未来的谈判结果，如果谈判成果「过于丰硕」也可能让对岸遭致各国反弹，要求「最惠国待遇」。因此，如何能够获得最好的超CEPA条件，但又不会引发各国援用的后果，可能才是台湾必须好好研究、思考的重点。

　　至于「陆资来台共识」，仅提出了「…双方希望两岸业务主管部门以适当方式建立沟通机制，共同推动大陆企业负台投资」等概念式的文字，并没有具体的规范。不过，马政府却抓紧「机遇」，经济部尹启铭部长随后宣布，「陆资来台投资许可管理办法」将在5月中下旬公布。以「先紧后松」原则采「许可制」，第一波开放98项，制造业占3成，服务业占2成，公共建设占1成多，也另有「防御条款」来排除特别敏感项目和有垄断、对经济发展不利之虞者。全球最大的电信公司「中国移动」也随即宣布以较市价为高的价格投资台湾远传电信12%（177.7亿元台币）的股权，成为跨足两岸市场的策略联盟先锋。另外金管会也宣布了「大陆地区投资人来台从事证券投资及期货交易管理办法」（简称为QDII办法），并随即在5月2日生效，预期大量资金即将涌入台湾，这项重大利多让台湾股市单日狂涨了6％以上！

◆ 总结谈判经验

　　从几次「江陈会」的经验看来，双方的谈判模式相当清楚：我方各界事前会喧嚣高调地「漫天要价」，对岸则默默地在谈判中「就地还钱」。我方必然会有所斩获，但也不可能让对岸「照单全收」。

　　在第一次「江陈会」中，直航包机和陆客来台观光，对岸都对台湾的要求立下限制，如「机腹不得载货」、「只由部分旅行社承揽」、「只开放部分省分」、「严格要求赴台旅游者条件」等。表面上都有冠冕堂皇的理由，如「不符国际惯例」、「不能坏了市场」、「避免跳机行为」。而第二次「江陈会」虽然实现了「大三通」，但航线、航班的规划却远远不如我方需求。类似的状况同样出现在三次「江陈会」，上海班机仅仅每周增加8班，台沪航线可能还是全球最昂贵的航线！这些状况和北京当局台面上所说的漂亮话实在难以搭配，除了牵涉到港澳的立场，极可能也掺杂了两岸利益归属的复杂问题。

　　因此，我方看待两岸交流的谈判协议，必须要摆脱过度乐观的期待。当然，如果只是「谈判技巧」的运用，就无可厚非；但切忌以假乱真、认「假戏」为「真做」。再进一步思考，就算是一种谈判技巧，但是在台湾的时空环境下，却会造成国人过高的预期，而在谈判结果不如预期的情况下，还是可能造成国人「中国打压台湾」的感受，将民意驱往独派，造成两岸问题治丝益棼的后果，执政党应该要有所警惕。

　　其次，我们可以反过来思考这个问题。两岸之间的交流谈判已经建立稳定的模式；只要循序渐进，每一次谈判都可以让两岸交流「百尺竿头，更进一步」。因此，只要不是太过于政治性的高难度议题，应该都可以透过逐次的谈判来获得（至少是局部的）解决；这可以逐渐累积两岸的共识和信赖，有助于未来进入更困难的政治性议题时的突破，例如扩展台湾的国际经贸，甚至于政治的空间，积极参与国际社会的活动。

　　其三，中国大陆在国际谈判的经验丰富，台湾其实没有太多的经验。许多面对的议题，虽然不一定要「参考」国际经验，但至少也必须「了解」国际做法，来预判北京可能的应对，并预先拟出谈判策略。我们没有实际参与谈判，无由判定真实的情况，但多多了解国际做法和对岸思考模式，必然有助于未来两岸交往时的谈判。

　　其四，在今后对中国大陆的谈判中，必须多了解中国本身的许多资讯，才可能适时提出我方所需的协议内涵；否则极可能表面上获得一些「牛肉」，但是在执行时才发现一些问题，使牛肉看得到却吃不到。因此，保持各种「协议」的修正空间，待日后出现问题时有机会要求继续改正，是必要的设计：而这也是北京和港澳间CEPA的运作模式，让他们有机会持续提出各种「补充协议」。这次的「空运补充协议」就具有这种性质，其他的协议也应该建立这种机制。

　　其五，ECFA将是未来两岸交流最为重大的议题；虽然迄今没有被放进第四次江陈会的规划内容，乃至于遭到各种揣测。但这个议题其实不太可能不列入下一个议程，因为台湾负担不起明年元旦开始时，几种产业还必须对大陆出口负担高关税的后果。笔者猜测之所以尚未放进去，是想以时间换取空间，争取较长的宣导期，再放入议程。

　　总之，两岸关系有如「摸著石头过河」，但似乎已经经过最困难的阶段。三次「江陈会」确立了两岸选取议题，透过各自主管官员以两会顾问身份进行先期谈判，再由正式的「两会」机制签署协议的模式，来进行和解、共创双赢。但是，未来的议题将会越来越难，挑战会越来越多，必须发挥智慧、务实谈判、重视国内沟通，以创新的模式来克服万难，才能以最低的社会成本，为后代子孙谋求最大的福利。双方都必须展现诚意，但也不能过高期待，才能行稳致远，我们乐观其成。

（本文作者为国立台湾大学国家发展研究所专任副教授，美国约翰霍浦金斯大学经济学博士；兼任海峡交流基金会顾问、台湾竞争力论坛贸易产业组召集人、消费者文教基金会委员）