自两岸恢复由海基会与海协会进行制度性协商以来，两岸空运直航议题一直是江陈会谈的议题，从第一次江陈会谈签署「海峡两岸包机会谈纪要」开启周末包机直航，第二次江陈会谈签署「海峡两岸空运协议」将周末包机扩大为常态化客货运包机，继而在第三次江陈会谈签署「海峡两岸空运补充协议」为两岸空运定期航班确定具体安排，可谓已落实马总统竞选的空运直航政策。

　　既然连高阶困难的政治问题都已不再成为禁忌话题，那么两岸之间讨论、思考、研议签署，属于互利双赢的经贸合作协议，将更是再自然不过的事情。相对于政治较难解决的定位、认同、统独问题，经济合作显然较为容易，而且此事有其相对自然的发展规律。但是，本来对台湾自己有利的单纯经济性问题，在台湾内部却被某些人及特定政党拿来做为政治斗争的工具。后来，甚至迫使马英九总统亲上火线，说明政府政策，坚持要推动既定的政策。

一、空运补充协议的解析

　　今年四月二十六日「海峡两岸空运补充协议」的内容公布后，曾引起朝野政党、业界及媒体的高度关心，民进党更以本次协商未取得延远权为由，提出我主权遭矮化之质疑。本文除说明协议的内容外，并依国际航权交换的实务经验，进一步解析本次签署的空运补充协议是否真有如外界所质疑的主权遭矮化的情形。

　　（一）定期航班及航路的具体安排

　　1.增加新航路

　　在兼顾国家安全与飞航安全的考量下，在台湾海峡现有北线航路的基础上，开通南线和第二条北线双向直达航路，以因应增加班次所需的空中交通流量。

　　2.增加航点

　　大陆第二阶段开放赴台旅游省市之后，有许多开放旅游地区并无直航航点，本次协议增加大陆地区合肥、哈尔滨、南昌、贵阳、宁波、济南等六个直航航点，以因应大陆第二阶段新开放赴台旅游省市之直航需求。

　　3.增加客货运班次

　　自实施平日包机以来，载客率仍持续成长，今年三、四月份的单周载客率甚至出现高达九成以上，显见目前提供的班次数已无法满足民众所需。本次协议将客运班次数由每周一百零八班增加一点五倍，达每周二百七十班，各方每周一百三十五班；货运班次数由每月六十班（相当每周十四班）增加一倍，达每周二十八班，各方每周十四班。

　　（二）建立正常的营运管理模式

　　1.航空公司营运正常化

　　本次协议生效后，两岸航空公司可在对方区域内设立代表机构、销售空运服务及开展相关业务，并可将当地收入汇寄至总公司或其他地点，客运定期航班腹舱亦可载运货物，营运模式符合一般国际航空运输惯例。

　　2.管理正常化

　　本次签署的空运补充协议中，对于两岸间定期航班使用的运输凭证及责任条款、承运人业务范围、互免税费、适用当地规定、航空安全、证照查验、适航认证、机场安检、检验检疫、地面代理、资料提供、服务费率等均有所规定，基本上均参照一般航空运输惯例办理。对于定期航班运价，则规定必须向两岸航空主管部门提报。因此，未来两岸定期航线的票价，与目前客运包机票价相较，两岸政府将有更多的行政空间，处理航空公司所提报的票价。前述内容，亦为国际间空运协定所涵盖之要项。

　　3.建立两岸航空主管部门直接联系机制

　　本次协议生效后，两岸间联系由体制外进入体制内，将由两岸航空主管部门建立直接联系机制，未来在航空安全、航管合作及航空运输管理等方面，将可透过这个直接联系机制，随时就两岸航空运输的相关事宜，进行沟通与交换意见。如果未来市场需求成长，有增班需求，或有需要沟通联系事项，即可随时透过该联系机制，进行沟通协商。

　　（三）是否符合平等互惠原则？

　　本次签署的空运补充协议，从签署的代表单位、双方航空公司可飞航的航点、班次都是对等的，台北松山及大陆六个航点的班次限制，也是双方航空公司都适用，并未单独对一方航空公司设限，符合平等互惠原则。

　　有人关心两岸直航后，台湾旅客会由台湾搭两岸直航班机经上海或北京转机至欧洲地区，我方却无法经营经上海或北京飞欧洲航线，对我方业者不公平，故要求应该取得延远权。然而，此项转机行为系因为地理位置与航空公司绵密的飞航网络所产生的竞争力，一般通航协议虽未明述相互授予，但各方业者运用其本国与第三国间的第三、四航权即可实施。相对地，我国籍业者亦可利用其绵密的美国航线，载运搭乘两岸航线经台北转机到美国等地的旅客。

　　（四）未纳入延远权是否即矮化主权？

　　所谓延远权，是指同意对方航空公司由本国起飞到达当地卸下来自本国的客货后，可在当地装载客货继续飞往第三地及由第三地载运客货至当地卸下的权利。

　　自世界第一个双边通航协定签署以来，双边通航协商即以相互交换第三与第四航权，达到两国间通航为主要目的，交换第五航权主要是为航空公司争取更大的营运空间，增加维持航线营运的利基。尤其是长程航线，若中停时能在当地上下客货，所有的收益都是额外增加的，这也是为何享有第五航权营运的航线，其票价都可压低，但也因而对其他在该航线营运的航空公司造成极大的竞争压力。因此，两国间对于交换第五航权，因为商业利益考量，态度均相当审慎。

　　实际上，我国与其他国家或地区签署航约，亦有因为对方为保护该国航空公司利益而坚拒与我交换第五航权情形，例如：加拿大、法国、德国等，我与该等国家通航十多年，历经多次修约但均无法取得第五航权，甚至曾造成长荣航空台北—巴黎航线于九十七年期间因油价飙涨，又无第五航权可增加客源，终致不堪亏损而暂停飞航事件。九十四年时，我国与韩国重新签署航约，亦因考量我业者从韩国延远并无利可图，而坚拒与韩方交换延远权。

　　世界上任何国家，包括我国与其他国家谈判航权，对于第五航权，包括延远权皆非可以「一步到位」。所以，将「延远权」与「国家主权」挂勾，或因无延远权即称之为「国内线」，并不符实际。

二、空运补充协议签署后的展望

　　（一）对航空业者而言

　　过去因两岸间未能通航，我国籍航空公司的国际航网缺了中国大陆这个重要市场，在航网涵盖面缺了很大一块，在提供国际旅客于桃园国际机场转机的选择受到很大限制。加上中国大陆近几年来航空政策大幅自由化，与美国、日本、韩国、新加坡及香港等地大幅扩大航权交换，而我国籍业者往返大陆的客货必须再透过港澳转运，其竞争力必然显著较低。

　　本次协议客运航班增为二点五倍，货运航班增为二倍，且开放客运定期航班腹舱载货。在目前全球航空运输业不景气的大环境下，两岸定期航班已为国籍航空公司开辟新且重要的空运市场，这是无庸置疑的；更重要的是，国籍航空公司航网可及于大陆地区，连结现有的全球国际航网，将提高旅客转机便利性，有助于航空公司争取载运转机旅客。

　　（二）对航空城发展而言

　　台湾位于亚洲枢纽的位置，是亚太国家进军大陆及东南亚市场的门户，在两岸实现空运直航及运输效率大幅提升后，两岸航网与国际航网的连结，提供国际商务旅客、观光客及货物运输很好的转机便利性。将大幅提升桃园国际机场的航网可及性及国际竞争力，台湾的经济战略优势将可逐渐发挥出来，整体竞争力可望大幅提升；复加以桃园航空城发展计划的推动，可望带动空运、物流仓储、观光产业及机场周边土地的发展，有助于建立台湾成为亚太营运中心。

　　（三）对观光及经贸产业发展而言

　　两岸定期航班实施后，航班将更为频密，旅客可以直接上网购买机票，加上直达航路大幅缩短飞行时间，便利两岸人民及全球商务旅客在两岸间往来洽公、探亲及观光旅游。以台商而言，其企业总部不用设在大陆，可以留在台湾，虽然其制造部门因工资高无法留在台湾，但透过绵密的航网与航班频次，将可使台商在一日生活圈之范围内完成所需的商业活动，进而可能改变台商的商务及生活型态。

　　两岸货运直航大幅降低两岸间运输货物的时间及成本，除可改善贸易条件提升台湾产业出口竞争力外，也有利企业在两岸间建立更有效率的分工模式，促使高附加价值产业之核心竞争优势能够留在台湾。另一方面，空运直航也可强化台湾与全球市场的连结，吸引跨国企业在台湾从事各种加值服务及创新研发活动，并以台湾作为营运总部。尤其是高度仰赖航空货运的资讯电子等高科技产业，未来受惠最大。

三、结语

　　我国在八十年代经济快速发展，国际空运也逐步发展，与许多国家的航权协定也是在那段时期签署。依据以往的经验，两国初期通航对航权的交换彼此都相当谨慎，在实施后双方再依市场的需求逐步调整，市场需求量大的就会日趋开放，双方修约的频率也很高。

　　两岸自去（九十七）年七月四日起实施周末包机，但真正常态性通航应从去年十二月十五日的平日包机起算，迄今仅约半年时间。本次补充协议每周航班数由原来的一百零八班扩增为二百七十班，或许不符我方原先的期望，但相较于我与日本，历经三十余年多次修约，迄今每周的班次数仅约二百余班的情况，应还算差强人意。

　　相信两岸持续良性互动建立互信，经贸、观光与投资的逐步开放，终会促成两岸间空运方面的开放天空，这就是市场经济的动力导向的必然结果。（作者系交通部民航局长）