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财团法人海峡交流基金会

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ECFA对国内产业的可能冲击与救济措施 文/杜震华《交流杂志98年8月号第106期(历史资料)》

一、前言
  目前,两岸间正在咨商签署「经济合作架构协议」(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)。然而,各界对于这个协议和前几个月被谈得沸沸扬扬的CECA(Comprehensive Economic Cooperation Agreement,两岸综合性经济合作协议)之间的关系为何,以及这个架构协议的意涵、重要性,签署之后对台湾的冲击和可能的救济措施为何,其实经常有不少误解和模糊之处,导致各种讨论经常陷入打「迷糊仗」的状态,各说各话、难有交集。本文尝试以简单的说明,让读者明白ECFA的来龙去脉,以及上述几个相关问题的解答。如此,各界对于ECFA的讨论,比较能够有一个客观的事实基础。

二、ECFA的意涵
  两岸之间签署「综合性经济合作协议」(CECA)是马英九先生在总统大选时的政见之一,其目标就是要和对岸签署一个类似目前盛行于世界各国之间的「自由贸易协定」(Free Trade Agreement, FTA)。由于目前全球盛行自由贸易协定,我国贸易对手国(中、日、韩、新)更是狂热地签署,其贸易关税都在往「零关税」迈进,台湾近年来的出口贸易表现逐渐相对落后;因此,在两岸关系和缓之下,透过两岸间的签署,带动台湾和其他国家的签署,的确是个可行的途径。
  然而,一般的自由贸易协定谈判费时,新加坡和中国大陆的协定谈了两年才完成。而在今年春天,台湾的石化产业才猛然发现,二○一○年元旦开始,东协和中国的自由贸易协定即将完成调降关税,双方的税率将降到趋近于零,等到两岸的「综合性经济合作协议」(CECA)谈成,不仅大量对大陆出口的石化业早已丧失市场,连纺织、机械、汽车零组件等产业都会受到严重威胁。其结果不仅会让台湾出口大减(可称为「贸易取代效果」),可能还会促使台湾厂商外移(可称为「投资外移效果」),因此要等待CECA已经来不及了。于是,签署自由贸易协定的另一个模式,也就是先签署「经济合作架构协议」(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA),之后再陆续签署「货物贸易协议」、「服务贸易协议」和「投资协议」的概念就被提了出来。在这个途径下的「架构协议」中,可以带出一个「早期收获计划」(Early Harvest Plan),将迫在眉睫的几种产业列入其中,就可以让这些产业在两岸之间提前进行贸易自由化,解决台湾在这些产业所面临的困境。这种模式是本世纪初东协和中国签署自由贸易协定的模式,可以完全被两岸模仿。因此,今年春天吵得沸沸扬扬的CECA,顿时之间就变成了ECFA;许多人以为是因为CECA的闽南语发音和「洗脚」类似,而ECFA发音和「会再发」类似才如此更动,其实真正的原因是如上所述!

三、对国内产业的冲击
  两岸间签署贸易协定会对台湾产生何种冲击?在此,有必要在ECFA和CECA之间做出分别。由于ECFA只是一个「框架协议」,只大致规范了未来咨商的主要内容和时程,基本上不会对产业产生冲击。但是,其中的「早期收获计划」涉及了列于其中的产业的关税在两岸间相互免除,当然会有影响。如果未来是按照我方的要求,仅列入我方主张的石化、纺织、机械、汽车零组件等产业,由于它们目前主要是由台湾对大陆出口,其结果会让台湾这些产业对大陆的出口增加,完全有利于台湾。但是,在三、五年之后,如果大陆这些产业的竞争优势超过台湾的话,没有保证台湾可以继续向大陆出口,也有可能是反向而行。但是可以确定的是,最有效率的厂商将会占有两方的市场,这也是「自由贸易协定」的基本目标︱追求资源使用的最有效率。
  如果在「框架协议」之后,很快地签署了「货物贸易协议」、「服务贸易及投资协议」(估计最少也要一年)的话,那么对台湾部份产业的冲击就比较大了。依照经济理论,台湾的经济发展程度超过大陆,在资本技术密集的产业会具有竞争优势;相反地,在劳力密集的产业就会有竞争劣势。具有竞争优势的产业在自由贸易之下将会扩张,抢占大陆的市场;而具有竞争劣势的产业则会萎缩、外移或消失,将市场让给对岸的厂商。两岸的资源使用都会更有效率,但是调整的过程有得有失,劳力密集的产业受害,资本技术密集的产业受惠。经济理论告诉我们,由政府将受惠的利得移转补贴受害的产业之后将会有剩余,整个社会将会获利,因此这种贸易自由化是值得推动的。
  一般认为台湾会受冲击的产业,包括寝具、毛巾、磁砖、茶叶、皮件、制鞋、陶瓷、内衣、丝袜、泳装等内需型的中小企业和农业。然而,即使是劳力密集的产业中,也有技术水准颇高的厂商,而资本技术密集的产业中也有劳力相对密集的厂商。例如,制造业中分类中的「精密器械」,其实是台湾制造业中资本密集度最低的。一般认为台湾的陶瓷业是劳力密集的弱势产业,但不要忘记著名的「法蓝瓷」却是竞争力极强的企业,而「琉璃工坊」也属于这个产业。政府宣称台湾目前没有对大陆开放的八百三十四项农产品,还是不会开放,但别忘了台湾兰花的竞争力是世界级的,相互不开放进口,不一定对台湾的兰花业者有利。在贸易自由化之下,政府和业者的课题,是让资源移转到更有竞争力的产业,或坚持留在原来的产业,但同时以产业升级来面对挑战,而不是全力去围堵对方低廉的产品。毕竟,在自由贸易之下,双方透过进、出口,才能提升彼此的生活品质和社会福利。

四、相关的救济措施
  但是,即使短期内无法迅速让产业升级时,在目前的自由贸易协定和世界贸易组织的规范下,除了一般性延缓冲击的措施以外,还有各种短、中期可用的「救济措施」,来提供进口国暂时性的保护救济。以下一一胪列:
  在一般性的「救济措施」上,首先,各种自由贸易协定都会有「排除名单」,将完全无法面对进口竞争的敏感产品,排除在自由贸易之外。但排除在外的名单和价值,惯例上不得超过贸易项目的十分之一,以避免违反世贸组织规定「自由贸易区」 「基本上所有的产品」都必须列入的要求。其次,各种自贸协定都会依照列入名单产品的个别竞争力,给予不同的「降税时程」,从立即免除关税到五年或十年不等,甚至可以长达十五年(超过十年必须交代原因)。其三,各种自由贸易协定都会有「原产地规定」(Rule of Origin, ROO),设定不同的「原产地」的要求(一般是达到某个比例的区域内附加价值,或是在某种位数的关税表中经过加工改变了税则),避免经由简单的加工,甚至转运,就可以免税出口到进口国来。
  接著,在狭义的「救济措施」方面。首先,在「货物贸易协议」中通常会有重申双方遵循世贸组织的「反倾销」和「反补贴」措施的条文(我国经济部「贸易调查委员会」目前已经在实施这些规范)。另外,为保障签署国不受进口严重的冲击,也会有在必要时得采取「保障措施」的条文。以东协和中国大陆的「保障措施」(在货物贸易协定的第九条)为例,其内容规定:来自于中|东自贸区内的进口激增,使得一产品的国内生产部门,受到实质损害或实质损害威胁时,一缔约方可以启动保障措施,对来自于中|东自贸区内的产品提高关税。但是为了避免该措施被滥用,也规定了各缔约方使用保障措施的限制。首先,保障措施使用的期限,为该产品开始降税之日起到完成降税的五年之内。其次,一次实施的期限不得超过三年。其三,实施保障措施的关税率,不得高于该产品采取保障措施时的最惠国税率。其四,自贸区保障措施不得与世贸组织的保障措施同时使用。其五,该项产品占总进口值百分之三以下时,即不得使用「保障措施」。
  由于台湾可能受害的传统产业,通常不会占到总进口额的百分之三以上,难以适用一般性的「保障措施」。因此,如果两岸未来签署的贸易协议类似东协和中国大陆的协议,则台湾主要的「救济措施」,可能会是依循世贸组织的「反倾销」措施,亦即:以低于正常价值的价格出口到其他国家,使进口国的国内产业遭受损害时,进口国可以征收不超过倾销价差的反倾销税。
依照上述之救济措施分析看来,台湾的弱势产业在两岸经济合作协议之下,可以获得各种的救济,但是各种救济措施都有其限制。除非被排除在自由化之外,否则不太可能获得长期性的救济。而这也是国际间对于救济制度的设计原则,不希望各国借由救济措施,来长期保障没有竞争力的产业勉强存在;而是希望将资源逐步转移到具有竞争力的产业,能够借由国际竞争来发挥各国的生产效率,极大化全球的生产。

五、结论
  在两岸签署「经济合作框架协议」(ECFA),以及完整的「综合性经济合作协议」(CECA)之后,国内的弱势产业免不了会受到冲击,而具有竞争力的产业则有机会扩大市场到对岸去。可能受伤害的产业可以有各种不同的「救济措施」,来进行短、中期的保护和调整,但不可能维持长期的保护。政府和相关业者必须以产业升级来面对长期竞争,而这也是自由贸易的真谛。政府必须以资源和制度、创新来协助产业,而产业界也必须自助人助,双方紧密合作之下,才能跨过这种市场开放的压力,让台湾经济进入另一个新境界。

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