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财团法人海峡交流基金会

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海基会与两岸关系-擘画台湾新愿景 文/周继祥《交流杂志100年2月号第115期(历史资料)》

一九九八年夏天,渥蒙台大前代理校长郭光雄教务长的热心推荐,并承当时台大陈维昭校长及出席行政会议主管的勉予同意,笔者成为台大校史上教授借调民间财团法人之第一人,出任海基会主任秘书︱研究并处理两岸关系。二○○○年五月,台湾首度政党轮替,笔者爰征得辜董事长及许秘书长同意,于七月底毅然决然告别愉快相处两年的海基会同仁,归建台大。
光阴荏苒,转眼离开会里已十年有余,现在回顾我和海基会结缘的过程,不能不感叹两岸关系发展的起伏大、波折多!在海基会即将过二十岁生日的前夕,奉《交流杂志》之命,笔者不惴浅陋、率尔操觚,探讨海基会与两岸关系,除了回顾海基会走过的路,检视当前海基会的作为,并放眼未来,展望海基会可能走的路,希望以本文作为海基会的一份生日贺礼。

过去的海基会与两岸关系
(二○○八年五二○以前)

一九八七年十一月,政府开放国人赴大陆探亲,两岸关系进入交流互动的阶段。随著两岸人员往来日增,双方经贸、文化交流频繁,衍生了不少涉及两岸人民生命财产安全与权益保障的问题,必须由公权力来处理。有鉴于此,政府爰缜密规划、采取一系列的措施,结合民间力量成立海基会,以之担任中介角色的白手套,执行政府委托任务。一直到今天,海基会仍然是唯一依据「台湾地区与大陆地区两岸人民关系条例」的规定而成立运作的机构。
海基会于一九九一年三月九日正式挂牌后,以「中国的、善意的、服务的」为宗旨。旋即于四月九日与陆委会签订委托契约,处理有关两岸谈判对话、文书查验证、民众探亲商务旅行往来纠纷调处等涉及公权力之相关业务。
一九九一年四月二十八日,海基会主动出击,首次组团赴北京访问,会晤中共国务院官员,就两岸交流等有关问题进行意见交换。这次登陆,不但彰显海基会存在的积极意义,且刺激对岸随后相应成立海协会来和海基会对口。从此,两岸两会进入接触协商的阶段。
一九九三年四月,两会负责人辜汪俩老在新加坡举行了历史性的「辜汪会谈」,签署四项协议,为两岸建立以协商对话解决交流问题奠定基础。此后,两会根据协议,进行多次磋商谈判,逐步形成制度化的协商机制。海基会在两岸关系中拥有不可替代的角色,其间虽因李前总统访美事件,而致使海协会片面宣布中断两会协商,但两会于一九九八年四月恢复互动,并于十月间,由辜董事长登陆进行「辜汪会晤」。在这一次「融冰之旅」中,笔者负责辜老在北京地区活动的前置作业,更贴近地领悟海基会在两岸关系中承担的风险和任务。尤其,在镁光灯聚焦下,仍须沉稳应对诡谲多变的两岸情势。
一九九九年七月,海协会因李前总统鼓吹「两国论」,而以两会接触、对话、谈判的基础不再为由,又一次片面中断两会协商管道。虽然如此,海基会在文书查验证、台商服务、民众交流往来各方面纠纷调处,仍然扮演一定角色。根据海基会内部统计,服务件数仍逐年成长。从这里可见,社会上看到的总是亮点,然而海基会同仁,更多时候是无名英雄,必须保持为民服务的热诚,不断付出。二○○○年七月,在笔者离会之前,我曾就海基会的发展提议:第一、向国有财产局承购办公大楼,以摆脱沈重的房租负担。第二、与学术界合作,成立海基会两岸关系研究中心,以探讨两岸存在难解的议题。可惜这两项建议,当时皆因经费问题而未能实现。

现在的海基会与两岸关系
(二○○八年五二○以来)

自一九九二年至二○○八年五月二十日止,两岸两会共计举行过二十五次不同层次的协商,唯仅签署四项协议,可见过去的海基会交出的两岸关系成绩单不尽如人意,也反映著此一阶段两岸关系的曲折难行。
二○○八年五月二十日,马总统就任后,为了弥补前一时期的不足,新政府依据支持度高达八成的台湾大多数民众的心声,把握改善两岸关系的历史契机,提出「以台湾为主,对人民有利」原则,主动和大陆恢复了两会制度化协商管道,从此两岸关系进入和平、发展、繁荣的新阶段。
海基会新任江董事长于同年六月十一日至十四日,率团赴北京展开「互信协商」之旅,和海协会新任会长陈云林举行第一次「江陈会谈」,签署「海峡两岸关于大陆居民赴台旅游协议」与「海峡两岸包机会谈纪要」。十一月三日至七日,陈会长率团来台,进行第二次「江陈会谈」,签署「海峡两岸空运协议」、「海峡两岸食品安全协议」、「海峡两岸海运协议」、「海峡两岸邮政协议」等四项协议。十二月十五日,两岸正式开启客与货海空直接、双向往来「大三通」的时代。
二○○九年四月二十五日至二十九日,江董事长再度率团赴南京进行「合作双赢之旅」,举行第三次「江陈会谈」,签署「海峡两岸金融合作协议」、「海峡两岸空运补充协议」、「海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议」等三项协议,并就陆资来台达成共识。同年十二月二十一日至二十五日,陈会长率团到台中,两会举行第四次「江陈会谈」,签署「海峡两岸农产品检疫检验合作协议」、「海峡两岸渔船船员劳务合作协议」、「海峡两岸标准计量检验认证合作协议」等三项协议。在这一年之内,两会本诸「先经济后政治、先易后难、循序渐进」原则,积极进行制度化协商,累积互信、扩大交流合作、营造互利双赢,随著两岸关系日趋和平、稳定、繁荣,海基会也交出了一张亮丽无比的成绩单。
二○一○年六月二十八日至三十日,江董事长率团赴重庆「互惠繁荣之旅」,举行第五次「江陈会谈」,签署「海峡两岸经济合作架构协议」(ECFA)和「海峡两岸智慧财产权保护合作协议」。同年十二月二十日至二十二日,陈会长率团第二次来台北,两会举行第六次「江陈会谈」,签署「海峡两岸医药卫生合作协议」。
自二○○八年五二○至二○一○年年底,两会共举行了六次「江陈会谈」,计签署了十五项协议及一项共识。透过协商,两岸「官员对官员」、「机制对机制」,协商成果为全民共享。透过协议,建立两岸交流秩序、务实解决交流衍生的问题,保障人民生命财产安全及权益,为两岸关系厚植和平发展的经验与基础。

未来的海基会与两岸关系

虽然高达八成的台湾民众支持两会的制度化协商,且个别的两岸协议也都有六至八成的支持度,但不可否认,仍有部份民众对二○○八年五二○以来两岸关系的进展感到疑虑,尤其台湾朝野之间对于未来两岸关系的走向,尚未能形成共识,这是未来的海基会无可回避的问题。
第六次「江陈会谈」后,陆委会赖主委曾公开肯定两岸制度化协商机制愈来愈成熟、稳健,然而同一时间,也有多家媒体针对两会协商机制、两会新定位、甚至「江陈会谈」的功能提出若干议论;海基会在未来两岸关系中的角色和功能,似已面临新的转折点。其中最主要原因,或许是因为两岸协商已步入困难、敏感的阶段,正如「租税协议」、「投资保障协议」,分别在第四次和第六次「江陈会谈」中未能顺利签署,令外界对海基会运作产生疑问。而「两岸经济合作委员会」的成立,象征两岸经贸互动新模式的启动,也使海基会「白手套」应否转型的问题再次突显。
综观海基会未来四大愿景,应可有助于认识未来海基会对两岸关系的影响。
一是协商互助:密切配合政府的政策,加强与大陆的协商,建构两岸制度化的协商及联系管道。
二是服务民众:因应两岸民众广泛的需求,建构更能适应人民需求、发挥全方位服务功能的机制。
三是促进交流:营造友好气氛,累积交流经验,增进两岸认识与了解,缩小认知差距。
四是和平两岸:维持两岸人民权益,促进两岸关系的良性发展,厚筑两岸关系和平稳定发展的基础。
过去的海基会,作为政府涉及公权力事项的唯一授权中介团体,业务发展先天受到两岸关系发展的影响。基于两岸政治对抗的考量,大陆方面常批评、抵制海基会的作为,其真正目标是瞄准我政府和民众。现在的海基会,仍是唯一授权管道,在两岸关系大幅改善的同时,基于政治对抗的考量,在野党势力也常批评、抵制海基会的作为,其真正目标则是算计政权和选票。未来的海基会,除非能扩大民意基础、得到朝野一致支持,否则「怀璧其罪」的特性,将可能使海基会在二○一一年和二○一二年的立委选举、总统大选中动辄得咎,影响其对两岸关系的推进。去年十二月二十日,针对江董事长「未来两岸若无协议可签,就不会召开江陈会」一席话,中共国台办主任王毅强调:「两会的功能不仅是签协议」,王的回应被台湾媒体解读为王、江两人不同调。这一个例子,说明海基会在两岸互动中,未必能作片面决定的事实。
从中长程看来,若两岸政治性的对话、谈判不可回避,包括和平协议、军事互信机制这些议题,都可能纳入两岸协商的议题,则其运作机制究应沿用两会平台、还是另建机制?质言之,海基会已规划「协商」、「服务」、「交流」、「和平」为该会未来的愿景,唯在优先落实已签署协议的目标之下,海基会是否仍有余力为两岸关系作中长程之冲刺,考验著政府的决心和国人的智慧!

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