十二五规划下大陆的区域经济发展策略　文／刘柏定（中华经济研究院第一所助研究员).jpg

邓小平在一九八八年提出著名的「两个大局」战略，其要点在于：为了带动整体发展，要先让沿海地区率先发展（第一个大局）；而沿海地区在发展到一定程度时，则要拿出更多力量来帮助内陆地区发展（第二个大局）。「两个大局」的发展观向来被中国大陆奉为区域发展政策之重要指导原则，在过去二十到三十年市场经济的蓬勃发展下，沿海地区发展已有长足的进步，但内陆地区的成长却十分缓慢，造成了区域之间发展水准的差异日益加深。我们可以说第一个大局早已初步达到，但第二个大局的有效推动却仍迟迟未见。

大陆政府其实很早就意识到，区域发展差异过大可能会造成国家未来发展的风险。因此，自一九九九年起，首先提出「西部大开发」，二○○二年提出「振兴东北」，二○○四年提出「中部崛起」等区域发展总体战略，希望能协助内陆区域加速发展。不过，这些政策主要是在《十一五规划》期间（二○○六—二○一○年）才真正开始产生效果。《十一五规划》的内容当中，吸收了前述西部、东北与中部地区的发展战略，而且在这段时间里，大陆国务院也开始使用更多样化的区域发展工具，对于全国各地的区域发展方向进行更积极的管理，包括赋予多个地区成为国家级综合配套改革试验区，以进行局部制度试验并带动区域发展，以及批准多个地方政府草拟之区域发展规划，成为国家层级之区域战略等。因此，这段时间内，有部分内陆地区省分的ＧＤＰ成长率开始超越东部沿海地区的省分。

我们可以说，十一五时期是中国大陆由第一个大局开始向第二个大局转变的重要转折点。这并不是说沿海地区的发展，比起内陆地区的发展，开始变得较不重要。而是说沿海地区发展至今，已经足以产生强大的内生动能来支持其自身发展，但内陆地区的发展才正值起步，动能远远不足，必须藉助外部的力量，透过中央政府的政策将部分沿海地区的动能转向协助内陆发展。甫于二○一○年结束的《十一五规划》，被认为是以区域发展为主轴的规划，其阶段性任务已经完成，也揭开了内陆地区经济加速发展的序幕。

二○一一年登场的《十二五规划》是一个以结构调整为主轴的规划，但这并不代表区域发展已不再重要；相反地，区域发展隐含在结构调整的手段之中，《十二五规划》全面延续了十一五时期的区域发展总体战略，并做了适当的调整。以下将论述之。

《十二五规划》区域发展的空间布局

《十一五规划》中的全国区域发展总体战略形成，且延续至《十二五规划》之中：从「推进西部大开发」到「推进新一轮西部大开发」，从「振兴东北老工业基地」到「全面振兴东北老工业基地」，从「促进中部崛起」到「大力促进中部崛起」，从「鼓励东部率先发展」到「积极支援东部率先发展」；对于支援革命老区、民族地区与边疆地区发展的政策也将持续，且新增了对于贫困地区的支援。

虽然区域板块的发展总体战略大方向不变，但与《十一五规划》不同的地方在于《十二五规划》更进一步明确订出了各区域板块内优先发展的重点地区（参见附图），其中部分地区已推出相应之区域发展规划，并得到大陆国务院批准成为国家战略，亦有部分地区获得国家综合配套改革试验区的地位，同时肩负制度先行试验与带动区域发展的任务。这些被点名之重点地区将成为中国大陆现在与未来区域发展的焦点，带领各次区域内经济的全面发展。

我们可以观察到这些经济区几乎遍布全国各省，大多数的范围都比省的范围要小，显示出行政区划仍是区域发展的重要限制。而从近年来区域规划文件的内容看来，各个区域的发展仍有其不同的侧重点，在中央对于国家级区域规划握有审批权力的情况下，也对于各区域规划起了差异化的作用，某种程度避免了资源浪费与重复发展的情况。

总结归纳之，十二五时期中国大陆的区域发展大致会维持目前走向：东部地区就其内部发展动能持续发展，国家在资源上会倾斜向西部、东北与中部地区，但在制度面支持东部进一步进行转型发展；东部沿海仍会是倾向由线到面的发展，中西部地区则以增长极带动的方式拉动（编按：指选择特定的地理空间作为增长中心，透过该中心推动其周边地区的经济发展）。

主体功能区战略

过去中国大陆在计划经济体制作用下，其行政体系呈现「条块分割」的特色，形成诸侯经济的型态，区域发展因此受到行政区划的限制与阻碍，难以形成跨区合作协调发展的局面。此外，各地方官员政绩的考评方式仍以经济发展挂帅，总以招商引资追求短期发展，各邻近区域由于资源禀赋相近，恶性政策性竞争、重复投资、产业趋同化等现象层出不穷，每每形成发展上的「零和」甚至「负和」游戏。就国家层面来说，可能造成了有限资源的浪费与环境污染恶化问题，对于区域长远发展而言更具伤害。

十一五时期曾试图以中央政府的力量，在省的级别之上建立起有效横向联系与协调区域发展议题的上位机制，但此一努力不敌地方强大的本位主义思考，因而成效不佳。然而，《十一五规划》中，首次提出来的「主体功能区」概念，虽然在十一五时期并未能具体实行，但在《十二五规划》中将持续推进，甚至可能成为大陆中央政府管理区域无序发展问题的重要手段。

主体功能区战略在十一五期间推动进度有限：在二○一○年十二月由国务院通过《全国主体功能区规划》，直到二○一一年六月才正式发布。这是中国大陆第一个国土空间开发规划，源自于中央政府对于国土资源综合控管的需求，目标在于因应国土空间开发在经济迅速发展下所面临的许多挑战，例如耕地减少过多、资源开发强度过大、环境问题恶化、生态系统功能退化等。

《全国主体功能区规划》有所谓的「４＋２＋３」概念，亦即其将国土空间区分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域以及禁止开发区域等４类，在适当分类下再区别为城市化地区、农产品主产区以及重点生态功能区等３类，且区分为国家与省这２个层级，以全面覆盖的原则来划分国土区域之主体功能。按照最新规划内容，全大陆将有三个优化开发区域，十八个重点开发区域，二十五个重点生态功能区与七个农产品主产区等。

该规划为全国国土开发确立了五个开发原则，亦即「优化结构、保护自然、集约开发、协调开发、陆海统筹」，希望能够逐步在省的层次以及国家整体的层次上，形成人口、经济、资源环境相协调的空间发展格局，让区域发展在重要的资源与环境的限制条件下进行最佳化，而非只是一味地寻求降低城乡之间或是区域之间生产总值的差异。例如，长三角地区、珠三角地区与环渤海地区是目前确定的国家层级优化开发区域，这三大地区的经济总量约占中国大陆总量的五分之二，是全国经济实力最强的地区；而限制开发区域，包括重点生态功能区与农产品主产区等，这些地区的经济总量则相对小了许多。

主体功能区规划虽然会让两类区域之间的ＧＤＰ差距更形扩大，但重点在于如何要透过资源的跨区转移运用来缩小各地区在公共服务、居民收入和基础设施之间的差距。

为了有效提升地方推动主体功能区的诱因，势必要扭转过去以经济开发为单一绝对价值的思维，对于不同的主体功能区要实行不同的绩效考核评价：对优化开发区域，强化对于经济结构、资源消耗、环境保护、科技创新以及对外来人口、公共服务等指标的评价；对两类限制开发区域，要强化对农产品综合生产能力的考核，以及对生态功能的保护和提供生态产品能力的考核。《全国主体功能区规划》提出了分类管理的区域政策，在财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、因应气候变化等政策方向和措施方面，提出了各有侧重的绩效考核评价办法。

当然，由于事涉地方发展之庞大利益，其推动之困难度可以预见。《十二五规划》与《全国主体功能区规划》试图透过法规与机制的改变，希望从财政政策与绩效考核层面来促进其发展，进而能够适度化解各区域之间的产业发展竞争，促成区域间在产业层面以及环境与资源层面的分工合作。所以，未来中国大陆在制订各项区域发展规划以及专项规划时，都会受到相关区域之主体功能区规划的制约。 █