中国大陆的户口制度是新中国成立后整个社会管理的重要基础。作为一个掌握人民户籍资料以及人口普查的基本制度，户口也成为社会资源分配的主要根据。打从出生开始，大陆人民的户口就牢牢地跟著他们一辈子，决定了每个人一生可获得的社会保障、医疗照顾、教育资源，几乎涵盖生老病死历程中所有的社会生活面向，也牢牢控制住整个大陆的人口流动，甚至成为影响当代中国社会流动与认同的制度因素。这点是和台湾及其他国家户籍制度最大的不同处：后者只有管理人口资料的功能，鲜少被赋予其他政治控制与资源分配的功能。

现在我们熟知的大陆户籍制度，起源于一九五八年的「户口登记条例」，主要目的为建立全大陆统一的人口变动登记，以便于国家计划控制。该条例将人口区分为「农业户口」与「非农业户口」，并依照属地管理的原则，由个人居住地的公安部门负责管制户口的流动。「非农业户口」便是城镇户口，在计划经济时代可以获得国家分配的工作，到城镇的国有企业单位上班，并享受国家计划分配的资源，例如社会保险、住房分配与商品粮的供应。

相对上，「农业户口」指的是农民身分，除了农村的人民公社分配的土地可以耕种糊口之外，几乎享受不到任何社会福利，只有针对贫穷农民的微薄实物救助。在这种城乡福利相差巨大的情形下，可以想见户籍制度在社会地位上划出的鸿沟。拥有城镇的户口，意味是共产党最照顾的工人，自然也享有较高的社会声望；如果属于农业户口，社会与经济地位上便矮人一截。更重要的是户籍是「世袭」制：父母为农民的农村子弟，身分上绝无可能转变为城镇的非农业户口。

也正因这两种身分的差别如此明显，农村人口千方百计想取得城市的户口。中共为了维持当时城镇及国有企业的发展，借由户籍制度在「农业户口」与「非农业户口」之间划出清楚的界限，严格限制农村人口的迁徙。毛泽东时代的农民如果未经许可离开户籍所在的村里，不但会丧失各项农业收入，也会因为没有城市户口而无法取得粮油票券，以及各种单位福利。可以说，离开了户籍所在地，便丧失一切生活所需的资源而无生存机会，当时户籍制度的控制力量可见一斑。即使是城镇居民与农村农民的通婚，也无法成为后者改变户籍的理由，使得当时常出现结婚夫妇却无法同住一地的现象。

当时农村人口改变户籍的途径只有三种：入伍成为解放军士兵，取得军籍归部队列管；考上大学进入学生的「集体户籍」，由学校所在城市的公安部门列管；最后是透过单位工作的顶替，若是父亲在城市单位退休，其子女可以接替他的单位工作与城市户籍。即便如此，一九八五年以前的户籍转换依旧十分困难，因为各地方政府只获得少数的「农转非」配额，超过配额而想取得城市户口的农民只能等候。大陆有一句顺口溜：「宁要上海一张床，不要外地一套房」，说明外地人口对于一线城市户口的渴望程度。

改革开放后的户籍改革发展

一九七八年的改革开放，已是大家熟知改变当代中国社会的重要转折点；而随著经济与社会结构的转变，原有僵硬的城乡户籍区分也逐渐出现实施上的困难。一九八四年农村的人民公社解体后，农业人口更开始朝向非农业的就业部门流动，带给管理的公安部门改革户籍制度的压力，因此陆续在一九八四年颁订了《关于农民进入集镇落户问题的通知》以及一九八五年的《关于城镇暂住人口的暂行规定》。由于这些暂时性的规定都依附于户籍制度，是属于以家户为单位的管理架构，无法真正达到管理人口流动的功能，所以在一九八五年九月，《中华人民共和国居民身分证条例》的出现，中国大陆才首次在全国范围内建立起以个人为单位的人口登记与管理制度，也首度出现个人的身分证件。

一九九○年代的中国大陆开始大幅度的国有及集体单位私有化过程，中央政府逐渐将注意力转移到劳动力与资本市场制度的完善工程。尤其是农村的乡镇企业逐渐私有化或破产后，其吸纳农村剩余劳动力的功能大幅滑落，使得大量农民转向沿海的城镇地区寻求工作机会。加上一九九○年代外资进入中国，著眼这些廉价劳动力而投资建立工厂；受益的地方政府除了招商引资之外，也开始面临劳动力流动所出现的外来人口管理问题。当一九九六年农民工进城的趋势愈益明显之际，国务院连续发布《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》（一九九七）、《关于当前户籍管制中几个突出问题的意见》（一九九八）与《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》（二○○一）等。

从制度改革的历程来看，过去中国大陆户籍制度由中央统一制定，近年则将户口政策的权责下放给地方政府。根据中研院社会学所林宗弘与清华大学社会学所吴介民的调查资料，地方户籍制度改革中放宽移民入户所附带的三种基本条件是：资本、土地、与技术。一般的主要改革方向是将计画指标改为条件控制、蓝印户口等过渡性的制度改为户籍准入、暂住证改为居住证、城乡一体化或者城乡统筹规划，以及取消农业与非农业户口分类；另外有其他的改革，包括户籍附加权利或福利的改革。

这些户籍改革呈现出大城市「选择性吸纳」的目的：利用资本、技术与土地作为条件，借此筛选想要入户的外来人口。林宗弘与吴介民的调查指出最常见的身分类别：第一类为本地常住户口，包括本地城市户口、准入户口，以及最近出现的各种转城落户的条件，最后是本地农业户口。第一类户口状态的移民，也就是本地城镇与农村户口之外符合户籍准入与各种转城落户条件者，通常可以随时申请入户。第二类是有转证的外来人口，包括蓝印户口、集体户口、暂住证等各种居留证件，以及最近全国统一的居住证。这类户口状态介于合法入户与非法移民之间的中间状态，是地方政府为了引进能缴税或活络当地经济的移民，所采取的一种选择性吸纳策略。最后一类是没有证件的流动人口，这种户口状态就是国内的非法移民，在长期居留或工作而超过一定法令期限时，各地方政府有权力采取强制遣返这些流动人口的手段。例如，对移民开立罚单或是过去的收容遣送制度，然而这一类强制性的作法愈益引发争议。

尤其是对于流动人口的户籍管理，在近年往往成为引人瞩目的新闻。其中最著名的是二○○三年发生的孙志刚事件：原籍湖北黄冈的孙志刚是初到广州就业的大学毕业生，由于恰好还没有办好身分证件，在街上被广州执法机关盘查后，以三无人员（无合法证件、无固定住所、无稳定收入的流动人员）的理由收押，并在收容所被员工殴打致死。这个事件引起广泛讨论，并曝光了许多同一性质的案件，凸显了收容遣送制度的荒谬与不人道，从而促使地方政府逐步废除这个制度。

除了劳动力流动所造成的管理问题之外，来自农村或外地的投资者带著资本流入，或者开始购买城镇地区的房地产，也挑战了地方政府的二元户籍管理体制。

一九九二年邓小平南巡后，各地方政府积极招商引资，开始放松城镇地区的户籍取得管道。例如一九八六年曾出现，并在一九九二年浙江温州重新推行的「绿卡制」，以及一九九三年上海开始推动的「蓝印户口制」等，开创了对招商引资与房地产投资者的户籍改革政策。

上海市一九九四年二月的《上海市蓝印户口管理暂行规定》清楚界定入户条件：在上海投资人民币一百万元（或美元二十万元）及以上、或购买一定面积的商品房、或在上海有固定住所及合法稳定工作者，均可申请上海市蓝印户口，持蓝印户口一定期限后可转为常住户口。

其他沿海城市，例如深圳也于一九九六年一月开始实行「蓝印户口」政策，广州则于一九九八年三月推出了「蓝印户口」。地方干部显然对引进财政收益的经济资本拥有者态度特别友善，这种政策歧视导致大幅的舆论反弹，也迫使中央政府介入并禁止地方私自发行蓝印户口。

由于蓝印户口制度遭中央政府禁止，近年来地方政府改以「户籍准入」及「指标调控」的方式吸纳城乡投资移民。特别在近年来沿海地区城市人口规模大幅成长的压力下，地方政府更加紧缩外来人口入户的条件。在这个新办法下，一般户籍准入包含人才落户、购房入户、投资纳税入户、经商实业入户、投靠入户五种类型。其中规定的购房、投资纳税、经商实业等三种条件的「资本落户」，是早期蓝印户口的变通形式。蓝印户口多半需要三至五年才能转为正式的常住户口，而户籍准入制度则可直接申请落户。虽然因此放宽落户年限，但申请门槛并未随著降低，并且依照城市类型不同，户籍准入的条件内容也会有所不同。

户籍制度的未来

户籍制度箝制人口流动，并造成一国多制、福利资源分配不均的现象，早为有识之士诟病。例如大陆学者陆益龙便疾呼应该彻底改革户籍制度，这些呼吁也逐渐获得中央政府的回应。二○○三年的第十届全国人大一次会议上，陆炳华等三十四位代表提出了尽快制定户籍法的议案。全国人大内务司法委员会审议认为，一九五八年全国人大常委会通过的《户口登记条例》已不适应国家经济和社会发展，需要改革。

中央政府部门也积极回应这些诉求，二○○五年十月二十五日，公安部官员表示拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，并在二○○七年三月的全国人大政协两会期间宣布，将加紧《户籍法》的立法工作，逐步取消城乡二元户籍制度。二○○七年《中国青年报》也报导近九成的受访民众支持户籍改革，可见得这个议题获得很大的回响。

目前大陆中央政府部门对于户籍改革还是抱著循序渐进的想法，尤其公安部门认为户籍制度不能取消，只能是改良的过程，并认为户籍制度有以下作用：

1.通过公民身分登记，证明身分并确立民事权利和行为能力。

2.为政府制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料。

3.户籍管理是治安管理的基础和重点，在维护治安、打击犯罪方面取得重要作用。

4.身分证也不可能完全替代户口簿，户口簿除了身分证具有的证明个人身分功能外，还具有证明家庭关系甚至血缘关系的特殊作用。

二○一○年九月二十三日《新京报》引述发改委秘书长杨伟民的谈话，在城市化过程中应该对农民工实行「保留户籍、总量控制、放宽条件、逐步推进」的方式。杨伟民解释说，各个地区根据本地区一定时期的承载能力，每年给一定数量的农民工落户，每个城市根据自己不同的条件，确定农民工落户的规模。可以看出中央政府也了解到地方发展差异的巨大，断无可能在现阶段全面开放户籍，因为这只会导致大量人口涌入沿海发达地区，成为地方政府管理流动人口的噩梦。

一个最具前瞻性的改革方向是成都与重庆目前推动的措施。二○○二年中共十六大提出「城乡统筹」概念，企图改革城乡二元体制，解决城乡差距。二○○七年六月七日，大陆国家发展与改革委员会下发「发改经体（二○○七）一二四八号」档，批准重庆市（不含两江新区）和成都市设立「国家统筹城乡综合配套改革试验区」，著重城乡统筹，继续探索「城市带动农村」的城乡均衡发展模式，并期大陆西部加快发展。

在这个政策方针指导下，成都市人力资源和社会保障局已经宣布，作为全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的配套政策，自二○一一年四月一日起，成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险与城镇职工社会保险并轨。同时预计到二○一二年底前，建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度，城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口可随居住地变动而变动。二○一○年七月，重庆也放宽户籍准入条件：允许租房落户、乡镇落户全面放开、放宽购房入户条件和投资兴办实业入户条件。除了成都与重庆外，许多沿海省分例如江苏、浙江、广东也早已启动类似的城乡一体化政策，整合城乡统一户籍，赋予辖地内的人民统一的居民身分。

整体而言，这些改革说明在中国大陆地区差异的现况下，户籍整合的工作将局限在地区的范围，例如成都与重庆的改革已消弭了各自辖区内的身分差异，并提供统一的福利待遇。就这点来看，户籍改革已经有长足的进步，但是地区发展的巨大差异也如影随形，成为全国性户籍改革的结构障碍。在可预见的未来，我们比较可能看到的是如成都与重庆的地区户籍改革，将逐步扩散到其他发展水平到一定程度的地区。希冀全国户籍制度统一的想法，虽然已经成为共识，却仍是遥不可及的梦想。 █