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财团法人海峡交流基金会

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两岸社会安全(保障)制度的发展比较 文/詹火生(国立台湾大学社会工作学系兼任教授、财团法人两岸共同市场基金会董事长)《交流杂志100年10月号第119期(历史资料)》

两岸社会安全(保障)制度的发展比较 文/詹火生(国立台湾大学社会工作学系兼任教授、财团法人两岸共同市场基金会董事长)
二十年来两岸的交流,除了经贸、文化的交流外,在社会制度方面也出现相互交流的现象,特别是在医疗卫生、社会福利、劳动保障等三方面,双方交流十分热络。

两岸社会制度有「趋同」发展趋势

一九八七年以前的台湾与中国大陆是两个相互封闭、互不往来的社会,国家制度是建构在不同的政治意识型态之上。其后,台湾开放赴大陆探亲,一九九○年代后更因产业西进,台商赴陆发展,同时大陆访台人士与日遽增。虽然二○○○年到二○○八年间,两岸制度性协商机制停滞,但是两岸学术和文化交流仍继续推进。二○○八年五月之后,两岸恢复制度性协商机制,紧接著三通、直航、大陆来台观光,两岸关系从此迈入崭新的阶段。

二十年来两岸的交流,除了经贸、文化的交流外,在社会制度方面也出现相互交流的现象,特别是在医疗卫生、社会福利、劳动保障等三方面,双方交流十分热络。主要原因有:

1.台湾在前述三方面的发展,比中国大陆更制度化、更普及化,例如全民健康保险、劳工保险、社会工作制度等,都是大陆想积极了解的重要项目。

2.中国大陆人口结构受一胎化政策影响,快速迈向人口高龄化发展;而为照顾高龄人口的健康、生活、居住等需求,中国大陆需要建构一套「高龄人口的福利政策」,台湾从一九九三年就迈入高龄化社会,台湾因应人口老化的政策,值得大陆参考。

3.中国大陆十二五规划的主轴之一,就是要建构一个「和谐社会」,因此企图藉社会制度,特别是社会保障(在台湾称为社会安全)制度,例如在主要大学增设社会工作学系,以培育社会工作人员,就是显例。

4.中国大陆为了落实「城乡一体化」的政策,积极发展城镇社会保险制度与健康保险制度,台湾的经验提供了一个可以直接「扩散」(diffusion)的参考典范。

5.二○○○年以前,大陆在社会制度发展的借镜,大部分透过学习香港,但是香港的城市制度难以直接引进仍以农村人口为主的中国大陆。因此二○○○年后,转而以台湾为学习参考的对象。

我们可以说,在社会制度方面,台湾与中国大陆在二○○○年前是两条平行线,彼此并无太多交集。但是二○○○年后,双方开始交流,也开始学习;在社会制度方面,也开始出现一些「趋同」(convergence)的现象。

台湾社会安全和福利制度的发展

台湾社会安全与福利制度的发展轨迹,呈现的是一种「渐进式」路径,逐步扩大社会福利与保险的人口,制度连贯接续,福利给付的条件也愈趋制度化,福利给付的基础是「权益观点」而非「父权恩惠观点」。

综观台湾从一九四五年到二○一○年社会福利和社会安全政策制度的发展,可以归纳出下列五大趋势(詹火生,二○一一):

(一)社会福利理念逐渐具体落实在法规制度,政府的角色迈向「普惠福利」的制度建构。

(二)福利需求人口从儿童、老人、身心障碍等逐渐扩大到全体人口。

(三)福利供给从需要需求调查的「选择式福利」(大陆称补充式福利)扩大到「普惠式福利」。

(四)社会福利从早期提供实物为主、现金为辅的福利制度,转变到提供现金以保障经济安全为主的福利制度。

(五)社会福利制度从没有社会工作专业制度到社会工作专业制度的建立。

中国大陆社会福利与保障制度的发展

不同于台湾社会福利与社会安全制度的发展轨迹,中国大陆的发展可以分为三大阶段:首先是一九八三年以前的「社会主义计画经济模式」,经过一九八四年到二○○七年经济改革开放时期的「补充型社会福利模式」,再发展到二○○七年以后的「普惠型福利模式」的发展目标。此三阶段发展的特色归纳如下(彭华民,二○一一):

(一)一九四九~一九八三年:补充型社会主义意识型态的社会福利与保障制度时期,以社会主义意识型态为核心,采取计画型经济发展模式,大部分社会福利属于补充型福利制度。

(二)一九八三~二○○七年:又可以分为下列两个次阶段

1.一九八三~一九九○年:经济改革开放,意识型态改变,市场经济与社会福利并行发展。

2.一九九○~二○○七年:社会主义市场经济模式,社会福利与保障制度从补充型逐渐转向普惠型发展。

(三)二○○七年以后:依规划又可以分为下列三个次阶段

1.二○○七~二○一○年:普惠型第一阶段。

2.二○一○~二○一七年:普惠型第二阶段。

3.二○一七~二○二二年:普惠型第三阶段。

下表简要归纳,中国大陆从一九四九年到现在以至未来的社会福利与保障制度发展的阶段特色:

表一、中国大陆社会福利和社会保障制度发展(1949~2010)

实施时期社会福利特征社会福利人口政府责任
1949~1983社会主义意识型态的社会福利制度老人、困境儿童、残疾人民政部承担扶老、助残、救孤、济困
1983~1990改革开放、实验市场经济、市场经济与社会福利发展同上同上
1990~2007社会主义市场体系、社会福利因应社会转型与社会问题同上同上
2007~2010

普惠式福利第一阶段

经济建设与社会建设并重

低度普惠福利:老人

适度普惠福利:困境儿童、残疾人

民政部提出适度普惠社会福利制度构想与推动
2012~2017普惠式福利第二阶段

中低度普惠福利:老人

适度普惠福利:儿童、残疾人、农民工、妇女、农村群众、少数民族等

民政部承担主要责任
2018~2022

普惠式福利第三阶段

人民生活幸福与尊严

中度+高度普惠式福利:全体老人

适度普惠福利:全体儿童、残疾人、全体公民 


资料来源:修改自彭华民(2011)


本文因篇幅限制,仅就两岸的社会安全(保障)制度加以比较,因此未能包括其他社会福利制度。

社会安全(保障)制度,一般涵盖社会保险和社会福利与救助,因为社会救助制度的差异大,难以进行比较,所以本文以社会保险为比较的基础。在社会保险制度方面,两岸社会保险制度主要包括下列数项:

(一)健康保险(大陆称医疗保险)。

(二)劳工保险(大陆称养老保险)。

(三)就业保险(大陆称就业保险)。

(四)职灾保险(大陆称工伤保险)。

(五)生育保险(台湾并入劳工保险)。

兹就台湾与大陆的制度概况,分述如下。

台湾的社会保险制度

台湾社会保险与相关社会福利制度的政策基础,厥为一九四五年在大陆时期的「四大社会政策纲领」─劳工政策、农民政策、人口政策、社会安全初步设施纲领,然因战争未能在大陆付诸实施。反而在一九四九年后的台湾,经过了近约一甲子的发展,逐步实践了「四大社会政策纲领」的重要内容。

一九五○年台湾开始以大型企业与蔗农为对象,建构「台湾省劳工保险」制度,以后历经多次修正其保险对象、扩大保险给付范围、放宽保险给付条件。二○○九年元月并经修法实施「劳工退休年金」制度,目前已有超过九四○万受雇劳工或自营作业者参加劳工保险。劳工保险给付的项目,包括:老年退休给付、失能给付、死亡给付、生育给付和职灾给付等项目,是台湾仅次于「全民健康保险」最重要的社会保险制度。

劳工保险有鉴于前述各项给付均采「一次现金给付」方式,无法保障退休劳工晚年的经济生活,因此在二○○九年元月修法采行「年金给付」,老年退休与失能均采「年金给付」;至于生育、死亡及职灾事故仍采一次给付方式。

「全民健康保险」制度于一九九五年正式实施,提供全民医疗健康,包括门诊和住院的照顾。目前,台湾两千三百万人口都受到全民健康保险的保障。虽然,健保财务负担的问题一直为社会所关切,但不能否认的,近约八成以上的民众对健保是满意的。美国普林斯顿大学、诺贝尔经济学奖得主Paul Kluger教授也将之誉为世界健康保险制度的典范。

一九九三年台湾正式迈入「高龄化社会」,换言之,六十五岁以上的人口数已占全台湾人口总数的七%。因此,高龄人口的问题,包括经济生活、医疗保健、居住安养等问题,成为政府政策的重点。一九九五年的全民健康保险,大致解决了高龄人口的医疗需求;高龄人口的经济生活,则有赖社会保险的老年给付提供保障。虽然劳工保险已提供就业人口的退休生活保障,对于未就业的人口,大部分是家庭主妇,却缺乏社会制度的保障。有鉴于此,政府从一九九○年代中期开始规划「国民年金保险」,由于诸多因素,国民年金保险制度于二○○七年完成立法,并于二○○八年十月正式施行,提供约四百万未就业人口,在六十五岁以后享领「国民年金」的权益。

二○○九年劳工保险退休年金的付诸实施,再加上二○○八年十月的国民年金,保障每位六十五岁以上的人口,享领至少每月三千元以上的年金,身心障碍者至少每月四千元以上,农民则享领每月六千元的老农津贴。我们可以说,台湾在二○○九年后,就迈进了西方福利国家所谓的「年金社会」。

除了前述各项社会保险年金外,台湾也在一九九九年制定「失业保险」制度。台湾在一九九○年代以前是充分就业的时代,失业率维持在三%以下,即使在一九九○年代中期因产业结构转型,导致劳力密集劳工失业率逐年攀高,但在一九九九年之前始终低于三%。惟劳工团体和社会大众呼吁政府应未雨绸缪,尽速开办劳工保险失业给付,政府也有鉴于开办失业保险的必要性,遂于一九九九年扩大劳工保险给付项目,增加失业给付一项。二○○二年遭逢全球经济不景气,失业保险给付遂单独立法,于二○○三年制订「就业保险法」,扩大失业保险给付的范围,目前有六四○万受雇劳工受「就业保险法」的保障。

归纳前述各项社会保险制度,表二摘要各项社会保险的制订年代、给付项目、涵盖人口、保险费率及缴费结构。

表二、台湾社会保险项目摘要

社会保险项目

开办时间保险费率保费负担结构被保险人数
全民健康保险1995

5.17%

(2011)

分六大类被保险人,每类被保险人负担比例不等2,300万人
劳工保险1950

7%

(2011)

产业工人:政府10%、雇主70%、劳工20%

职业工人:政府40%、劳工60%

940万人
国民年金保险2008

7%

(2011)

政府40%、被保险人60%

经济弱势及身障人口由政府补助55~100%

400万人
就业保险

1999(劳工保险失业给付)

2003(就业保险法)

1%雇主100%    
640万人



中国大陆的社会保障制度
中国大陆的社会保障制度基本上是立基于「城乡二元化」的户籍制度,城市和乡(农)村有很明显的差异。一般社会保障制度有所谓「五保」,分别是:养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险,大部分只有在城市提供,乡村则尚未建立。同时,大陆的各项社会保险,基本上是由各省办理,因此各省之间存在著一些差异。有鉴于此,大陆于二○○九年以后积极研拟由中央统一办理。中国大陆在二○一○年通过「社会保险法」,作为规范前述各项社会保险的基本法,并作为整合由中央统一办理社会保险的基础。不过目前各项社会保险仍由各省分别办理,兹分述如下:


(一)养老保险

中国大陆的社会制度以六十岁为退休年龄,以二○一一年八月的人口统计,六十岁以上人口数为一‧七八亿人,占大陆总人口的一三‧二六%。因此如何提供养老保险,以解决老年人口的经济问题,是中国大陆面临的一项大挑战。
目前养老保险分为两项:

1.城镇养老保险,凡就业人口必须参加,其保险费由雇主和受雇劳工负担,目前约有二‧二三亿就业人口参加。

2.农村养老保险,由农村人口参加,定额缴纳保险费,地方政府补助保费,目前约有一‧二亿农村人口参加。

(二)失业保险

大陆在一九九九年才正式建构失业保险制度,一九九九年国务院公布「失业保险条例」,规定城镇劳动者必须参加。其保险费由雇主和劳工共同负担,但劳工负担为雇主的一半。目前约有一‧二亿城镇受雇劳工参加。

(三)医疗保险

医疗保险也分城镇和农村,在城镇为「城镇基本医疗保险」,在乡村则为「农村合作医疗」。目前约有四‧三亿城镇居民参加「城镇基本医疗保险」,农村人口有八‧三六亿人参加「农村合作医疗」。换言之,如果不考虑医疗品质,中国大陆九五%以上的人口参加医疗保险。

(四)工伤保险

中国大陆于一九九○年代开始试点改革工伤保险制度,一九九六年公布「企业职工工伤保险试行办法」,二○○三年公布「工伤保险条例」,在二○一○年约有一‧六一亿职工参加职工保险。

(五)生育保险

中国大陆在一九九四年公布「企业职工生育保险试行办法」,分阶段将农民工、个体从业人员、家庭雇工纳入。目前大约有七四○○余万人参加此项生育保险。

下表资料仅就大陆某一省的「五保」的缴费标准、雇主和劳工的分摊比例,简要列出:

表三、中国大陆社会保险项目摘要

社会保险项目开办时间保险费率与负担结构

中国大陆(2010)

被保险人数

养老保险

企业20%

个人8%

城镇:2.23亿人

农村:1.2亿人

失业保险1999年实施

企业2%

个人1% 

城镇:1.2亿人

医疗保险

(城镇与农村)


企业6%

个人2%

城镇:4.3亿人

农村:8.36亿人(2011)

工伤保险

1996年试办

2003年实施

企业0.5~2%1.61亿人
生育保险1994年试办企业0.7%7,400万人


两岸发展社会保障和社会福利制度的两大共同难题
从上述对两岸社会保障制度的比较,我们可以再精简归纳为:两岸社会保障制度都是为了解决老年人口贫穷和失业问题,尤其是两岸共同面临人口快速高龄化,如何使「老有所终」,就是两岸必须面对的严峻挑战。

其次,如何就已建立的社会保险年金制度,能够确保其财务有效经营,不会成为未来国家社会保险财务的沉重负担,也是两岸必须面对的另一个挑战。

就此两议题来说,台湾和大陆近年来已发展并累积的管理经验,可以提供两岸未来处理的参考。因此,两岸未来的交流,应可以从经贸、文化层面扩大到社会福利和社会保障制度。 █

主要参考资料

1.彭华民(二○一一),中国适度普惠福利制度发展的两翼:理论支持与制度构想,中华救助总会:社会福利模式─从传承到创新论坛,二○一一年四月,北京。

2.詹火生(二○一一),一甲子以来台湾社会福利政策的演变:从理念政策到制度实践,中华救助总会:社会福利模式─从传承到创新论坛,二○一一年四月,北京。

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