中共最近人事改组中，颇受注目的是王毅出任外交部长，张志军出任国台办主任。二○○八年国民党重新执政后，北京为展现对台政策新思维，任命当时为外交部副部长的王毅担任国台办主任，如今又破例回任外交部长，并由外交部副部长张志军循往例出任国台办主任，显示外交体系与两岸体系互通的时代来临。

王毅在担任国台办主任之前，曾任外交部亚洲司司长、外交部长助理及外交部副部长，外交资历完整。国台办主任五年任内，两岸关系稳定发展，海基海协共签署十八项协议，贡献卓著。事实上，王毅个案是吾人观察两岸关系与国际关系相互牵动的良好例证。

两岸与国际关系相互牵扯

自一九四九年中共建政，国府退守台湾后，两岸有近二十年处于军事对峙状态，在国际关系方面，不论双边与多边，均呈现汉贼不两立的零和态势，外交厮杀，异常惨烈。一九七一年中华人民共和国取代中华民国成为联合国会员国之后，多边外交竞争对立虽因台北退出而渐告结束，双边外交攻防则未停止，两岸关系则由军事对峙迈入政治对立。一九七九年华府与北京建交之后，大陆对台展开「三通四流」和平攻势，两岸关系首度出现单面缓解现象，台湾也展开弹性外交和实质外交。迨一九八七年我方开放老兵赴大陆人道探亲之后，两岸关系迈入双向缓解之制度化协商时代，我对外关系也步入务实外交阶段，从汉贼不两立转为不排斥双重承认。二○○○年民进党执政后，两岸关系因台北不接受「一个中国」原则而陷入僵局，国际关系则因我方推动烽火外交而重新掀起双边与多边的激烈攻防。二○○八年国民党重新执政后，两岸因共同接受「九二共识」而得以恢复制度性协商，并成就了十八项协议；对外关系也得以在外交休兵下大幅纾解，台湾并成为世界卫生大会的观察员，邦交国则维持现状。

综观上述两岸关系与双方外交关系的起伏，可以看出每当两岸关系好转时，双方外交对立的强度就有缓步下降的现象，当两岸关系紧张时，外交对立就会升高。反之，外交竞争越激烈，就越刺激两岸关系的紧张，两者因而呈现相互牵连的状态。二○○八年迄今，两岸关系与国际关系转为良性循环，虽尚无法根本解决双方政治问题，但对彼此外交关系的稳定，已发挥正面效果。

两岸与外交体系的本位主义

两岸自一九九○年代展开制度化协商后，双方已建立沟通管道，但最大问题在于沟通过程中彼此仍难以同理心理性思考对方立场，特别是较居关键地位的大陆方面。两岸虽因一九九二年香港会谈「一中各表」的谅解而能够暂时放下难解的政治难题，但政治角力仍若隐若现。归结原因，除因历史、制度、政治文化与意识形态等因素外，政府中两岸体系和外交体系的本位主义也是重要原因。

根据决策理论分析，政府各部门均各有职掌，各有权责，且均为贯彻国家领导人政策的一环，经常会以自己负责的领域来判断与界定领导人的偏好，此即本位主义。当部门间立场不一致时，就不免形成相互拉扯角力的局面，或者各行其是。而各部门实践本身目标，亦在建立自己的绩效，扩大自己的资源。也正因为本位主义，各部门往往不愿，也无法体会了解其他部门的立场与目标。此种现象往往成为政府整体决策的盲点。换言之，部门所在的位置常常决定了它的利益与认知（perception）。

部门的本位主义也使得国家的理性决策难以做成。部门利益与国家整体利益不尽相同，理性决策者应从国家整体的利益与得失做评估，然后选择利益最高，代价最低的选项。但当各部门根据自己利益来界定国家利益时，即无法从国家整体的高度来衡量利弊得失，而相互角力的结果，做成的决策也经常是某个部门的个别成见，或是一种妥协，理性决策就无由实现了。

人事流通有助同理心的建构

如要减少上述困境，部门间人事相互流通或许是一良策。譬如Ａ、Ｂ两个部门主管位置互换，彼此就能了解对方为何会采取某一立场，因而形成同理心，有助于打破部门间的本位主义，也较能以客观的态度来审酌衡量领导人的偏好，进而更周全地界定国家利益。

回顾两岸自九○年代分别成立大陆事务与对台事务的专责机构之后，就不免有外交系统和两岸系统不尽同调的状况。譬如大陆台办系统的主要职责是促进两岸关系，争取台湾人民对大陆的好感；大陆外交系统的职责则在争取更多的邦交国，防止国际间出现「两个中国」、「一中一台」。于是大陆外交人员在国际间对台湾就不断打压，尽量限制台湾的国际空间，甚至造成台湾人民对大陆的负面观感也在所不惜，此就形成大陆台办系统与外交系统立场上的矛盾。其实，促进两岸关系与促进国际关系可能均为北京政府的政策，如此大陆台办和外交两系统就更难以同理心来了解对方部门的想法。外交系统贯彻其职掌有时会形成扯台办系统后腿的局面，也就不足为奇了。

如今大陆台办与外交系统透过人事间的流通，使外交人员藉调职台办而能体认对台事务的想法和作法，进而在回到外交体系后，较能拿捏有关台湾外交事务的应对分寸，避免双方负面情绪非必要的升高。故王毅由外交部调国台办，再回锅外交部，是降低两大系统间立场冲突的典范。影响所及，今后大陆外交官在执行任务时，或较能考虑到两岸关系，因而降低与台湾外交对立的局面，将外交、两岸导入良性循环正途。未来张志军如能循王毅模式重回外交系统，应可为破除本位主义发挥正面效果。

外交休兵可发挥正面加乘效果

大陆外交、两岸系统人事互通，能发挥正面效果的另一项契机即过去五年来两岸关系的稳定发展，而国际上的外交休兵，使得大陆外交系统更能在兼顾两岸关系的考量下妥慎处理涉外事务。王毅于二○一二年在《求是》撰文，总结十年的对台工作，即提到大陆在推动两岸关系所取得的一项重大进展和突破即「二○○八年五月以来，两岸在建立政治互信上保持良好互动，显著减少了在涉外事务中的内耗。」同年，王毅在两岸县市「双百论坛」上讲话时表示，「能否即时准确了解两岸同胞，尤其是台湾基层民众的需求，直接关系到我们各项对台政策举措，能否取得预想的实际效果。」王毅出任外交部长，当更能考虑到台湾人民的需要，避免因外交对立而损及两岸关系。

诚然，大陆政府内部外交与两岸人事的相互交流或可自技术层面减少北京与台北在国际社会上不必要的冲突，创造彼此间在既有框架下相互合作的良好氛围，但若要突破现状，全面扩大台湾国际空间，仍有赖政治协商以寻求解决之道。惟在双方政治谈判尚未成熟之际，以更多谅解与同理心来看待对方，将至关重要。从大陆外交与两岸人事展布新局的方式观之，我们有理由对两岸共同参与国际社会做较多的乐观期待。