由于抗议政府签订服贸协议的「黑箱作业」，学生与群众占据立法院表达抗议，整个社会因此付出了庞大的代价。为了合理化这个行动，有学者特别举出美国《贸易法》的Trade Promotion Authority（贸易促进机制，简称ＴＰＡ），欲借此凸显政府在谈判前未与立法院咨商，过程中未让民代监督，签署后立院审查仅只三十秒的荒谬。

　但在本文刊出的同时，美国国会正为是否延续ＴＰＡ，如火如荼的展开激烈的辩论攻防，反对者似乎不认为ＴＰＡ是监督政府对外谈判的良好设计。若依前述学者的论述，ＴＰＡ有效强化了国会监督政府经贸谈判的功能，那么被监督的行政体系必在辩论中主张削弱或终止ＴＰＡ，而被授予ＴＰＡ「尚方宝剑」的国会，也必会奋勇向前，为维护ＴＰＡ而努力抗争，但情况似乎正好相反。

ＴＰＡ既规范国会事前参与， 也节制国会事后议决

　从就总统职开始，欧巴马便汲汲营营的希望国会能重新启动二○○七年落日的ＴＰＡ。在今年一月的国情咨文中，欧巴马更强调：「两党团结一致通过ＴＰＡ（授权总统进行对外商贸谈判），才是保障就业与提升环保的不二法门。」但对总统的恳切呼吁，国会六年来均冷漠以对。有趣的是，反对延续ＴＰＡ的主力，竟是与欧巴马同属民主党的国会议员。例如参众两院在今年一月提出ＴＰＡ延续案时，民主党参院领袖哈利瑞德与众院领袖南西裴洛西竟都同声表示反对，让欧巴马极为难堪。我们不禁要问，台湾学运奉为圭臬的ＴＰＡ究竟出了甚么问题，竟让主要受益者的国会避之惟恐不及？

　要了解问题的症结，便应回溯美国行政与立法部门联手设计ＴＰＡ的背景。 美国宪法第一条第八项规定，「国会有权规范美国与外国的经贸往来…，可以征收税金、规费、进口关税与货物税。」第二条另规定，对外谈判条约、国际协定及处理美国的涉外事务，乃专属总统（exclusive authority）。依此两条文，关税与贸易事项若涉及对外谈判，总统与国会均有权与闻。

　二十世纪前参院对涉外商贸相当积极主动，总统只能退居二线执行参院的决议，两者在涉外双边谈判并无扞格之处。但由于各国在二次战前进行关税保护措施，导致经济大恐慌的发生，国会惊觉商贸谈判的复杂与影响，而国会议员基于选民压力往往过于本位主义，便在一九三四年的《互惠贸易协定》中，授权总统可以在既定的范围内，享有涉外谈判关税减让的自主权，国会仅保留定期的核备权与对非关税商贸的审议权。

　ＧＡＴＴ成立后，商贸谈判不再限于双边，且非关税的贸易障碍也日趋严重，在缺乏专业协助下，国会事实上已没有能力对多边甚至双边商贸议题进行有效监督。为了担心冗长的国会审核，与五花八门的修正意见，可能影响外国与美国进行贸易谈判的意愿，国会乃在一九七四年订定《贸易法》时，加入ＴＰＡ机制。

　依此一机制，国会在谈判开始前可以订定指导框架要求谈判者依循，谈判中国会也可以组成十人顾问团随时提供意见。但为了使谈判能顺利进行并保证谈判成果不会受到拖延与扭曲，国会同意当商贸谈判完成后，收到行政体系提交国会的相关法案第一天，便立即排入议程不得延误。交付委员会后，两院筹款与财政委员会均须在四十五天内完成审查，期满若未能完成审查，法案便自动送交院会二读。法案离开委员会后，两院院会也仅有十五天，最多不得安排超过二十小时进行辩论，就算是程序问题也不得延长。时间一到，两院院会便应就全案进行表决，无论在委员会或在院会均不得修正法案内容。参院少数党所惯用的「冗长辩论程序」，在审查涉外商贸法案上完全派不上用场。此一设计，正是为了避免类似我国审查服贸协议，历经十余个月都出不了院会大门，造成国家威信的损害。故而，这套机制早年便被称为「便捷运转机制」（fast track authority），直到二○○二年修法时，才被改称ＴＰＡ。

美国宪法同时授予行政立法对外商贸谈判主导权， 透过ＴＰＡ进行分工

　国会研究服务处（Congressional Research Service）在研究报告中指出，ＴＰＡ的机制乃美国所独有，因为唯独美国在宪法中将对外商贸谈判的主导权同时授予行政与立法部门，故有必要透过ＴＰＡ进行分工。雷根政府时期担任检察总长的爱德华米斯直言，「总统在与外国谈判重要商贸协定时，如果不能让外国政府相信，国会已受到克制不会随意修正协定内容，谈判将会处于极端困难（extremely difficult）的情况。」故而，指称ＴＰＡ是国会为了参与商贸谈判的设计，完全就是外行话；对于宪法上没有类似同等授权的国家，ＴＰＡ自然也无创设的必要。研究报告指出，欧洲国会主权国家以内阁领导立法，行政体系的对外谈判结果不可能受到国会杯葛或修正，完全无需ＴＰＡ来加速国会审查；另外许多国家，签署后的商贸协定并无须另提法案落实，故也没有被国会增删的疑虑；还有一些国家，商贸协定视同涉外条约，任何机构都不得增删，更无须ＴＰＡ机制加以规范。

　这些背景说明让我们不难理解，何以美国国会没有因取得ＴＰＡ尚方宝剑而喜形于色。由于宪法位阶高于法律，没有ＴＰＡ国会反而更可以随心所欲的介入涉外商贸谈判，过去国会曾冻结ＴＰＡ程序，严审与哥伦比亚的自由贸易协定，行政体系也不敢指控国会违反程序，因为这是宪法所赋予国会的权利，但代价是美国的国际信誉将因此受到质疑。这也是为何欧巴马将ＴＰＡ的延续，视为是进行的「跨太平洋伙伴协定」（ＴＰＰ）谈判的必要条件，因为少了这项「重要工具」（vital tool），国会的说三道四，将使得多边谈判寸步难行。

我国宪法并未明确授权立法院介入对外商贸谈判

　我国宪法并未如美国，明白授权立法院可以介入行政体系的涉外商贸谈判。宪法本文第三十八条规定总统「行使缔结条约之权」；第五十八条及第六十三条则指行政院会议与立法院有议决条约案之权；第一○七条第十一与十二项则称「国际贸易政策」与「涉外之财政经济事项」由中央立法并执行之。综合这些条文观察，如果仅总统有「行使缔结条约之权」，其他机构则只有议决权，则依美国行宪经验与最高法院判例，对外谈判与缔约均为总统及其领导之行政机构的专属权。换言之，我国宪法并未如美国宪法，明白授权国会可以「规范美国与外国的经贸往来」，国会的条约议决权，仅是针对行政院会议议决后的内容进行表决。故而，如果纳入ＴＰＡ的立法精神，在考量国家信誉的前提下，立法院应不能对涉外协定的内容进行增删或修正，审查时间也必须受到严格的规范。

　宪法除了未明确授权立法院参与商贸协定的谈判与签署外，同时更不会允许民间团体以「人民主权」的高位，介入签署前的运作。法理上宪法为人民所共同制订，人民与公职均一体受到宪政规范，故宪法除了限制政府的权力范围，同时也规范了人民参与决策的内容与程序，否则政府将陷于混乱，专业分工荡然无存。占领立法院的行动结束后，反服贸团体及律师提出了民间版的「两岸缔结协议监督条例」草案，要求在「协商前」、「协商」、「签署前」、「签署后」等四阶段，均应允许「公民参与」与「资讯公开」。这些主张不仅有违宪政法理，实务上也不可能符合国家利益。