前一阵子，各方都在庆祝与探讨「台湾关系法」(ＴＲＡ) 三十五周年的政治意涵。「美国在台协会」(ＡＩＴ) 在二○一四年三月初，也就是一九七九年四月十日ＴＲＡ签署三十五周年的三十五天前，每天推出一张与台美关系的关键图片。ＡＩＴ台北处长马启思（Christopher J. Marut）表示，在ＴＲＡ进入三十五周年之际，他与他的同仁能为美台关系的推动尽一份心力，深感荣幸。

　美国参众两院的外交委员会都举办了有关ＴＲＡ的听证会并通过友台议案，包括美国对台军售与支持我国参加「跨太平洋伙伴协定」(ＴＰＰ) 的议案。华府好几个智库从三月到四月连续办了许多场有关ＴＲＡ的研讨会。ＴＲＡ历久弥新的原因何在？

美国为何特别重视 台湾关系法三十五周年？

　美国国务院亚太事务副助理国务卿梅健华（Kin Moy）二○一四年三月十四日在国会作证时表示，美方对台湾有意参与ＴＰＰ表示欢迎。由于这是美国首次在公开场合对台湾参与ＴＰＰ松口，因此具有相当大的战略意涵。

美国联邦众议院外交委员会十四日举行「台湾关系法之承诺」（The Promise of the Taiwan Relations Act）听证会，由美国联邦众议院外交委员会主席罗艾斯（Ed Royce, R-CA）主持，并邀请美国国务院亚太副助理国务卿梅健华出席作证。

　在十四日听证会的开场声明中，罗艾斯表示「台湾关系法」是主导美国与中华民国重要关系的法律框架，重申美国对台湾关系法的坚定承诺并支持继续深化台美双边关系，同时促请美国行政部门应持续就台湾拓展国际参与空间积极予以协助，并盛赞台湾是区域及世界的民主灯塔。他特别向梅健华提出欧巴马政府是否支持台湾参与ＴＰＰ的问题，梅健华在回答时强调，美方了解台方对此感到兴趣，也欢迎马总统的谈话与日前派出经贸代表团访美。

　这场听证会是该委员会继二○一○年举行「台湾为何重要」（Why Taiwan Matters？）听证会以来，再度专门以台湾为主题举行的听证会。从罗艾斯与梅健华的对话，可以清楚看出美国已从质疑台湾经贸自由化的程度，转为开始思考是否应从从战略角度将台湾列为ＴＰＰ第二波谈判的对象。

　这次梅健华在听证会上的发言显示美国已正式开始针对台湾参加ＴＰＰ的问题进行可行性的研究。他指出，美方已就美台投资事务成立工作小组，讨论双方关切的多项投资议题，除了协商美台「双边投资协定」（ＢＩＡ）的预备性对话之外，双方并就马英九总统二○一四年元旦文告中揭示有关经济自由化的倡议内容展开接触。他说，马总统提出拼经济是优先工作，美方正评估台方在参与ＴＰＰ方面是否已经准备充分。

　梅健华不仅表示美方欢迎台湾有意加入ＴＰＰ，更重申台美关系目前为前所未有的紧密友好，美国再平衡亚洲政策的重点之一，即在强化与台湾源远流长的友好关系。

ＴＲＡ一波三折 终于否极泰来

　ＴＲＡ在今天受到各方重视，但很少人知道，ＴＲＡ在美国国会一九七九年四月十日通过之前却经过一番波折，而且台美关系在ＴＲＡ通过之初也完全不是像今天的台美关系一样顺利。过去三十五年间的台美关系绝非平稳，未来的台美关系更可能因美中关系的改善而充满挑战与危机。

　在第一个十年（一九七九～一九八九）中，卡特政府草率推出「台湾加强法」(ＴＥＡ) ，完全忽视台湾安全、经济、台美关系的需求，引发美国国会反弹，在共和党与民主党「两党一致外交」的精神下，通过ＴＲＡ，对台湾的安全、经济、台美关系需求，提供强有力的保障。然而，当时卡特对我国驻美官员看管极严，我国代表处甚至想要邀宴美国农业部长，亦不可得。及至雷根政府时期，台美关系才迭有改善。尽管如此，基于「联中制苏」大战略考量，雷根政府仍与北京政府签署「八一七公报」，同意在大陆和平方式解决台海问题的情况下，美国将逐渐减少对台军售的质与量。所幸，雷根总统在签署公报之前，对我国提出「六大保证」。

　在第二个十年（一九八九～一九九九）中，美国因天安门事变对中共制裁，苏东波在一九八九～一九九一年间侵袭苏联与东欧，不旋踵苏联崩解，东欧纷纷民主化，冷战告一断落。老布希眼见冷战结束，决定在卸任前对台湾出售F-16A/B 战机E-2T预警机，以加强台湾与大陆谈判的信心。柯林顿政府在一九九四年提出「对台政策调整」，进一步提升美台关系。一九九五年，李登辉总统访美后，中共对台文攻武吓，一九九六年中共甚至对台湾南北两端试射飞弹，柯林顿决定派遣两个航母战斗群驰援台湾。一九九六年底，美中开启战略对话。一九九七年，柯林顿总统在上海发表「新三不」，明显对我发展国际空间不利。一九九九年，李总统发表两岸「国与国特殊关系」，引发柯林顿政府高度不满，直到我方撤回，两国论风波才告一段落。

　在第三个十年（一九九九～二○○九）中，柯林顿政府与陈水扁政府达成「四不一没有」(两国论不入宪、不一中一台、不两个中国、不宣布台独、没有废除国统纲领与国统会的问题) 的君子协定。然而，在小布希总统任内，陈水扁却不断以「一边一国」、「反飞弹公投」、「废统」、「入联公投」等擦边球来挑战大陆，以致两岸与台美互信皆跌至谷底。陈水扁仍认为只要两岸冲突，美国一定会派兵驰援台湾，但却为美国副国务卿阿米塔吉与国务院发言人予以否定。

两岸关系和平发展 美对我提供战略再保证

　在第四个十年（二○○九～）中，今年二月五日，美国亚太助卿罗素特别赞扬马总统提出的「东海和平倡议」，认为该倡议不仅有助于台湾解决与日本及菲律宾之间的渔业纠纷，也对东海的和平稳定提供方向与原则。同时，继前国务卿希拉蕊于二○一一年表示台湾是美国「重要的安全及经济伙伴」之后，亚太副助卿梅健华于二○一三年十月表示「台美关系是全面、持久与互利的关系」，不啻是对我国提供「战略再保证」。在欧巴马政府派遣环保部长麦卡锡访问台北之前，美国国防部长海格尔甚至为对台军售问题与中共国防部长常万全、中共中央军委会副主席范长龙会谈时争锋相对，显示美国虽与中方改善关系，但也没有忘了老朋友。

　的确，台美关系仍有很大补强与改善空间，也有人质疑美国的「战略再保证」只是口惠而实不至。但从近五年台美实质关系的进展可以看出，美国对我国的「战略再保证」并非完全只是一纸空言。例如，欧巴马政府提供我国免签证待遇，让我国成为全球第三十七个享有此待遇的民主国家。此显示，政府体制在国际关系上除具有象征意义外，亦具有重大的实质意义，这是非民主国家所不可能享有的权利。此外，美国欧巴马政府数度提供我国数额庞大的军售，包括F16战机的升级、阿帕契攻击直升机，加上我国自行研发的雄风飞弹与万剑弹，应可对两岸不对称战略构成一定的吓阻力量。

两岸关系与台美关系 可以并行不悖

　从以上讨论，可以对过去三十五年ＴＲＡ之下的台美关系得出一些观察与分析。首先，美国国会通过ＴＲＡ，是以国内法规范两岸关系，开历史之先河。不过，美国外交政策毕竟是由行政部门主导，国会只能扮演被动的角色，不可能主导外交政策。

　其次，台美关系的发展并非一帆风顺，而是起伏上下，受到国际因素、台湾内政与选举因素、两岸关系与美中台关系的影响。

　第三，两岸关系愈是不稳定，美国就愈无意愿受到ＴＲＡ的束缚，以免被台湾所拖累。在民进党执政期间，前总统陈水扁推动公投时声称，一旦两岸冲突美国一定出兵驰援。在二○○四年底的一项美国公共电视节目中，时任美国副国务卿的阿米塔吉指出，ＴＲＡ不表示美国在台海有事时一定会驰援台湾，表示如果是台湾先行对大陆挑衅，美国将无意出兵。二○○六年，陈水扁企图废统时再度扬言，一旦台海发生战争，美国一定出派兵驰援，美国国务院发言人立刻予以驳斥。易言之，ＴＲＡ不是美国给予台湾的空白支票，以让台湾领导人用美国大兵的鲜血来填写。

　第四，即使ＴＲＡ是一个良善的制度设计，也受到国会的强烈支持，但并不保证美国的决策者会掌握时机依照ＴＲＡ的规范来进行。

　第五，从一九九○年代后期我国希望美国国会提出「台湾安全加强法」(ＴＳＥＡ) 以强化或取代ＴＲＡ，但最后却流于失败的案例来看，美国行政部门不太可能支持任何修正或取代ＴＲＡ的作法，而是如同美国一句俚语所说的：「If it ain’t broke, don’t fix it」，倾向以不变应万变。因此，除非美国行政部门主动提出对我有利的修法，我国实不宜轻言改变。更何况，ＴＲＡ制度设计再好，也需要人治。

　第六，自二○○八年国民党执政以来，两岸关系迭有改善，美国小布希政府与欧巴马政府对两岸关系走向和平发展都高度赞扬，显示两岸关系愈是稳定，美国就愈有意愿履行ＴＲＡ的承诺。由此观之，两岸关系与台美关系是可以同时推展而并行不悖的。

　最后，必须强调的是，持续强化与美国国会议员及行政部门官员的关系，并维持良好的两岸关系，是让ＴＲＡ与时俱进的重要关键。