经过太阳花学运，政府充分理解各界对于两岸协商过程应该更公开透明，以及应尽速完成两岸协议监督法制化的诉求。因此，陆委会在现行两岸条例的规范基础上，结合最近建置的「四阶段对外沟通咨询机制」与「国家安全审查机制」，在符合我国宪法架构，并兼顾保障公众知情权与维护协商谈判需求下，提出「台湾地区与大陆地区订定协议处理及监督条例」草案，于本(二○一四)年四月三日由行政院送请立法院审议。

强化与国会之事前沟通咨询

　行政院版草案参考过去两岸协商的实务运作经验，规定于两岸协议协商签署的过程中，行政部门应分成四个阶段，向立法院院长、副院长、朝野党团、相关委员会、召集委员或委员等，充分进行沟通及咨询。在「协商议题形成阶段」应说明协商议题、目标及初步协商规划；在「协商议题业务沟通阶段」应说明协商议题之重点及因应方向；在「协议签署前阶段」应说明协议重要内容及推动规划；在「协议签署后阶段」应说明协议文本内容、配套措施及执行方案等，并向立法院相关委员会进行专案报告。草案也规定，立法院所提供的意见，应作为协商、签署及执行的重要参考。

　两岸协商必须要更公开透明，但也要兼顾协商谈判需求，因此行政院版草案以分阶段方式提供立法院及社会大众充分、完整的资讯。有部分提案版本要求行政部门在协商谈判开始前就必须提出包括主要争议点、因应策略等的缔结计划，可能造成谈判筹码及底牌提前外泄，影响协商谈判之进行，并不符合协商谈判的实际需要。另外，部分提案版本要求行政部门必须依据立法院之决议进行协商，或者要由立法院派员参与协商，则立法院既介入参与事前协商，事后再参与议决，形同球员兼裁判，可能造成角色混淆冲突，将导致政策成败责任无法归属，无法建立责任政治，也不符合权力分立的基本原则。

提升公民参与及协商透明度

　为提升公民参与，并争取民众对两岸制度化协商的信赖与支持，行政院版草案规定，行政部门须于四个阶段，以主动办理或出席各项说明会、座谈会、协调会或公听会等多元方式，强化与社会大众之沟通及咨询。而为落实沟通及咨询之效果，行政院版草案亦规定获得之相关意见及资讯，应作为协议协商、签署及执行之重要参考。

　另外，为强化资讯公开透明，未来于协议推动过程中，行政部门必须设置网路沟通平台，公开相关资讯，并广泛征询各界意见。协议生效后，应以适当方法周知，并刊登政府公报。同时，应定期检讨协议执行情形，并将协议执行成效公开于网站，以保障公众知情权，并落实公众监督。

　关于外界质疑「行政院版要到协商几乎确定后才举办公听会」一事，其实，依据行政院版草案规定，行政部门在四个阶段，都可以举办公听会。草案进一步规定，在业务沟通大致完成，经国家安全审查机制审查后，「应」举办公听会，向相关产业及社会大众说明协商议题之重点、影响评估及因应方案。此时协议已有大致全貌，也确认没有国安疑虑，特别明定「应」召开公听会，让相关产业及社会大众清楚了解协议大致状况及可能发生冲击、影响的程度与范围，并广泛搜集及聆听意见，这才是政府负责任的态度及作法。

落实国会之事后监督

　依据行政院版草案，于两岸协议签署后，如协议内容涉及法律修正或应以法律定之者，应送立法院审议，经议决通过后始生效力。

　至于协议内容未涉及法律修正或无须另以法律定之者，应送立法院备查，立法院可改审查方式进行，如三个月未完成审查，得依立法院职权行使法规定，再延长三个月，如届期仍未完成审查者，视为已经审查。这主要是参考立法院职权行使法、相关议事前例及司法院大法官释字第三二九号解释意旨，避免未涉及法律修正或制定的两岸协议，长期在立法院悬而未决，影响人民权益。

　相对于条约及协定处理准则第十条规定，对外之协定系于「生效」后，才送立法院查照；未涉及法律修正或制定之两岸协议则是在完成立法院有关程序后，才启动生效，已更为严格慎重，也更尊重国会监督。

建构严谨的冲击影响评估及受创补救措施

　依据行政院版草案，行政部门于业务沟通有相当进展时，应将协商议题提报国家安全审查机制，进行二阶段审查。先由行政院邀请相关机关及学者专家进行初审，再由国家安全会议召开会议进行复审。经二阶段审查，确认无危害国家安全之虞，才可进行后续协商及签署协议；如有危害国家安全之虞者，应立即停止协商。

　关于外界质疑「行政院版欠缺冲击影响评估机制」一事，其实行政院版草案之「国家安全审查机制」，就是程序严谨的「冲击影响评估机制」。国家安全审查机制，已纳入相关机关及学者专家参与，且审查项目涵盖全面，包括：国防军事、科技、两岸关系、外交及国际关系、经济、就业、社会、资讯等各个影响层面，政府各相关机关也必须提出影响评估报告，以供审查。过程严谨也具国家安全的高度。

　经国家安全审查机制审查后，行政部门应向国会说明影响评估及因应方案，并应举办公听会，向相关产业及社会大众进行沟通咨询。在签署后也须必提出协议配套措施及执行方案，其中也都包含产业的辅导及受创补救措施，配套周延且过程透明。

行政院版草案「合宪」、「务实」、「可行」，符合民意需求

　自二○○八年六月两岸恢复制度化协商以来，已签署二十一项协议，其内容涵盖经贸、金融、交通、社会、卫生及司法互助各层面。两岸协议不仅与民众权益福祉息息相关，两岸制度化协商也为两岸关系的和平稳定，奠定重要基础。因此，两岸协议处理及监督法制化，应该以「两岸交流不能停，监督条例要可行」作为规划与设计的原则。

　一个可行的两岸协议监督条例，必须符合中华民国宪法的两岸关系定位，以及权力分立、责任政治等基本宪政原则；同时，能够回应社会各界对于强化国会监督与公民参与的期待，并且在保障民众知情权的同时，也能避免谈判底牌提前曝光。行政院版草案是在仔细研究历次签署协议的运作经验、议事前例、各界版本草案后，所提出最「合宪」、「务实」、「可行」的处理及监督法制。

　依据陆委会民调结果显示，大多数民众对两岸签署协议的每个阶段，行政部门要向国会及社会大众进行沟通咨询，尊重立法院审议或备查程序，以及国安审查等作法，认为有助于提高协商的公开透明及公众参与（七三‧二％）、国会监督（七三‧九％），以及国家安全（七二‧六％）。行政院草案依循民意制定，期盼能早日完成立法程序，以促进协商有序运作，两岸也能持续交流，并符合人民期待。