大陆于今（二○一四）年七月三十日提出《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，正式提出松绑户籍限制的方向。新户籍制度最重要的突破，在于面对沉疴已久的大陆城乡二元制度，也是落实今年三月十六日推出《国家新型城镇化规划》的具体作为。以下简介新户籍制度特色后，研析其对大陆城乡二元制度的影响，最后提出落实新户籍制度之挑战与期许。

以新户籍制度实现城镇化目标

《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出新户籍制度发展目标为：「到二○二○年建立新型户籍制度，实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。」其重要的具体政策包括进一步调整户口迁移政策、创新人口管理、切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益等三项措施。

实施差别化落户，调整户口迁移政策

新户籍政策依据《国家新型城镇化规划》，根据城市的大小，实施差别化的落户开放政策，以引导各类型城市之人口分布及规模达成《国家新型城镇化规划》之规划目标。

小城市全面开放落户；中等城市（城区五十至一百万人口）及大城市（城区一百至三百万人口），有合法稳定住所（含租赁）及参加城镇社会保险达到一定年限的就业者本人、配偶、未成年子女、父母，可申请登记为常住户口。而特大城市（城区人口五百万以上）则严格控制规模，以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，控管常住户口。

统一户口登记，健全人口管理

为了健全人口管理制度，新户籍制度统一登记为居民户口，取消区分农业户口与非农业户口，以及处于当地常住户口过渡期的蓝印户口。并以居住证为载体，要求离开常住户口之公民在居住地申请居住证，享有与当地户籍人口同等权利，并可进一步申请登记为常住户口。

保障农业转移人口及其他常住人口合法权益

在农村产权与户籍制度环环相扣下，新户籍制度强调现阶段不得以退出三权（即土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权），作为农民进城落户的条件。并将建立农村产权流转交易市场，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权，并针对进城落户农民是否有偿退出三权之争议，展开试点。

新户籍制度 对于城乡二元制度之影响

改革开放虽然带给大陆经济快速成长，但是大陆城乡二元制度却使农民在工业化过程中，无法享受经济成长所带来的福祉，进而恶化城乡所得及社会福利差距。此外，户籍制度的枷锁箝制人口自然迁徙，因而限制了城市经济健全发展。

透过新户籍制度，现今在城市工作一定期间的农民工，可以选择正式入籍城市成为常住人口，并纳入享有城市基本公共服务。虽然新户籍制度还无法让人民实现户口自由迁徙，但已经大幅放宽户口转移，而且允许各级城市调整户籍人口总数和相应福利措施。这标志著大陆实行了半个多世纪的「农业」和「非农业」城乡二元户籍管理制度将退出历史舞台。

实施新户籍制度对于大陆城乡二元制度有其正面效益，包括：

一、新户籍制度正式解编城乡劳动移动能力，初步破除城乡人口移动的藩篱，让农业人口自然移动至工商业发展所需的城市。

二、新户籍制度健全户口管理，可以在确立农民工市民化的过程中，有效降低城乡候鸟型流动人口持续增加所造成的社会成本，透过人力资源有效配置，进一步提升城市及乡村劳动力之生产效能。

三、新户籍制度逐步正视农民工长期无法享有就业、医疗、教育、住房、社会保障等城镇居民待遇问题，透过中央及地方各级城市的财政规划，将可解决城市沉疴。

四、农民工市民化后，可以真正享受城市经济发展的好处，农民工收入增加才能促进消费，并可成为城镇经济成长的新动力，真正达成扩大居民消费、扩大内需的目标，解决长期投资和消费比例失衡的问题。

落实新户籍制度的挑战与期许

新户籍制度对于大陆经济结构改革有其重要性，表面上可以解决农民工市民化的困境，进而落实城镇化，然而背后真正的挑战，却是解决大陆现有社会主义体制下的社会福利、农地解编、所得分配政策盘根错节的问题，三位一体环环相扣，是当前大陆调结构之问题根源。

已可预期新户籍制度是中共国家主席习近平上任后最重要且最艰巨的改革之一，也是城镇化成功与否的关键。新户籍制度施行是一个良好的开端，然而若要落实新户籍制度，需要在城乡社会福利均等及三农政策上与户籍制度脱勾的决心。

人口迁徙不自由　限制城市发展

虽然新户籍制度松绑户口迁移限制，然而仍依据城市人口规模进行不同程度的开放落户政策，并严格控制特大城市人口规模。在当前工业及服务业的社会，此种限制劳动力移动的方式一日不除，基本上仍然桎梏了大陆的生产力，在户籍制度仍与社会福利紧密结合的现况下，城乡之间因人口迁徙限制而存在的福利不均等，仍无法彻底解决城乡差距所带来的社会问题。

落实城乡社会福利均等

长期以来，大陆城乡二元制度施行下，出生户口登记即注定农民或是非农民的事实，使得人民福利因户籍不同而享受迥然不同的权利。虽然目前跨出一大步放宽户籍落户制度，然而从新户籍政策内容可以看出，农民工与城镇人口福利仍未达到一致共享，即使没有蓝印的图腾，然而人民一日未能均等享受城镇就业、养老、医疗卫生、住房保障以及子女义务教育等基本公共服务，户籍制度改革便仍有其未完成的艰困使命。

中央支持中小城市落实社会福利均等的决心

虽然户籍改革中提出保障农业转移人口及常住人口合法权益的主张，在未统一保障权益下，各地方政府提供给落户人口的社会福利，将是左右此一政策的重要因素。

通常拥有昌旺的产业发展，地方政府始有健全财政来实现落户人口社会福利共享的能力，因此可以预期，若中央无政策支应中小城市公共福利资源，农民工仍会向大城市倾斜。因此，落实社会福利落户人口共享，取决于各地方政府财政能力及决心，若中小城市要真正落实户籍制度及城镇化，仍须由中央以财政支应始能达成。

进行农村三权与户籍制度脱钩试点的决心

虽然在户籍改革中隐略提及引导农业移转人口有序流转土地承包经营权，然而对于进城落户农民有偿退出农村即土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等三权，仍仅提及将建立农村产权流转交易市场，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权，在尊重农民意愿前提下开展试点。这显示新户籍制度虽然已开始进行健全人口管理资讯制度，然而仍不敢直接碰触捆绑在农民身分上的农业土地制度。

农业土地使用问题并非大陆独有的问题，农地农有争议古今皆然。有鉴于户籍制度不仅捆绑城乡之间人口移动，事实上亦妨碍农村土地的解编、新农民的进驻及务农生产效率，实应借此机会参酌各国对于农地私有化及平均地权的相关经验，同步调整农村土地之三权。由于大陆习惯以试点城市先行先试，加上已有重庆等地实行农用土地换城市户籍的措施，台湾耕者有其田、小地主大佃农制度等施行经验，均可作为实践城镇化目标之参考，真正达成城乡福利共享的目标。

跨出城乡福利共享的第一步

大陆期许达成小康社会的愿景，落实城镇化是其中一个重要工作，而新户籍制度的施行，则跨出了城乡福利共享的第一步。新户籍制度不但正视到农民工的困境，也著手挑战当前大陆社会主义体制下调结构之问题根源，期盼新户籍制度能够真正落实社会福利城乡共享及农村土地解编的重大改革，达成城镇化目标，完成大陆经济结构的重大转型。