去年中共十八届「三中」全会通过《深改决定》，是习近平的执政蓝图与顶层设计，目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，而达成此目标的途径就是推动「法治」。今年十月「四中」全会通过《全面依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），逐步勾勒出习近平路线，以及那套制约权力的「笼子」。一方面，《决定》中提到「政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持」，并且要「抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键」。今年七月二十九日，中共中央宣布决定对周永康严重违纪问题立案审查，成为改革开放以来，被立案审查的党政职务最高之干部，也是首位中央政治局常委级别的前国家领导人。

　从「十八大」以来的演进，可以看出政法系统历经退出政治局常委、李东生、周永康案的处理到「依法治国」的提出，重点不在削弱政法系统，而是习近平一手抓政法系统改革。另一方面，《决定》从宪法位阶、立法权限、依法行政、司法独立、信访维稳、党的领导到国际两岸都提出了一套运作原则。因此，在探讨中共「依法治国」道路时，除了观察党国体制的相容性，还必须连结国内国外两个大局。

「依法治国」的动力与内涵

　「法治」一词自一九七九年九月中共中央第六十四号文件《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中出现后，相当长时间都消失在党和国家的正式文件里。党的主要文件仅写著「法制国家」，直到一九九七年中共「十五大」，才确立了「依法治国，建设社会主义法治国家」的方针，而本次全会也是第一次在党的中央全会上专题研究依法治国基本方略。

　综观《决定》全文与习近平的「说明」，强调「依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设」，其目标是到二○二○年，依法治国基本方略全面落实。从设定十二月四日「国家宪法日」与官员宣誓就职，强调全国人大「违宪审查」的权力，规范党内法规与军事法规的制订许可，并纳入审查范围，用以树立宪法权威与法的位阶；另扩大立法权限从四十九个「较大的市」，下放到两百八十二个「设区的市」，以解决「红头文件」的乱象，建立法的秩序。

　在限制政府权力上，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。建立决策终身责任制与行政执法人员持证上岗与资格管理制度，保障依法独立行使审计权，全面推进政务公开，以确立「依法行政」之精神。

　在法治工作队伍方面，未来立法与地方领导班子将强化法学与司法背景。在立法体制上，一方面要增加有法学经验的专职常委比例；另一方面，则要抓地方立法、执法与司法机关各级领导班子，除了把善用法治的干部选拔至领导岗位外，并把法治建设作为衡量各级领导班子与领导干部的政绩，同时要求党规党纪要严于国家法律，坚持从严治党。

　在推动司法独立方面，今年六月，中共中央深化改革领导小组第三次会议上，通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，透过对司法队伍的职业化、专业化管理来实现司法的「去行政化」；透过对司法机构的省以下垂直统一管理来实现司法的「去地方化」，包括建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。体现在四中全会，《决定》透过行政干预司法记录与问责、对司法人员职务保障，以及司法行政与审判权分离，解决长期以来司法「行政化」与「地方化」问题。

　若抛除外界对大陆走向「宪政主义」的期待，从一九八○年代防止文革再现，胡锦涛时期强调权力制约，到习近平把权力关进笼子，大陆的「法治」一直是相对于「人治」问题而来。包括「一把手」的专擅、地方主义、部门审批、干部贪腐、司法人权到城管问题等，都显示权力无边的现状。习近平所要解决的是数十年的党政结构问题，这也是为何习要以「革命」称之。面对历任领导人无法解决的沉疴与遗产，习拟透过个人意志与集权，试图从上到下借由立法、授权、问责三个程序，从过往的「有法可依」，走向「有法必依、执法必严、违法必究」的目标，减少领导干部寻租与滥权贪腐空间，以因应未来经济社会的发展需求。

「依法治国」与两个大局

　「法治」在大陆，虽然有助于建立依法行使权力的意识型态，但它同时也可作为巩固现存政治秩序的工具。简单来说，法律提供行为合法性（legitimacy），可以被视为一种资源。因为「合法性」并不像商品般可以任意占有或交易，而是在符合相关规范的前提才能获得。同时，「合法性」也体现一种明确的符号价值，权威者在制度设计上可以掺入维持现状的偏好，对权力关系中的特定行为赋予合法性，也借由奖惩规则，避免行为者「出界」。在这过程中，受规范的一方如果没有参与制订、审查与救济的权利，所衍生的就是国家与社会关系的不对等。比如陈光诚案所显现政法系统的强大势力，这也是社会为何对于修正后的《刑事诉讼法》第七十三条抱持怀疑态度。在维稳与国家安全的大旗下，该法等同于对异议人士秘密拘捕的合法化。中共习惯的表达是「党领导人民制定宪法和法律，也领导人民遵守宪法和法律」，强调的是党与人民意志的同一性，而非强调人民能在政治社会领域自由的参与和竞争。在这样的条件下，当《决定》提到宗教、民族问题与网路管理时，外界担心的是任何对现状的挑战或批判，将可能被视为破坏法治的行为。

　在国际层面，《决定》提出积极参与国际规则制定，增强在国际法律事务中的话语权和影响力。从《决定》提出贯彻港澳「一国两制」和以法律手段捍卫「一中」原则与反台独，可以看出习近平的「笼子」不仅套在党政军与社会，也套在大陆的周边。举例而言，当前大陆在处理东海与南海争议过程中，最引人注目的作为，乃是重新定义现状（redefine the status quo），尤其与菲律宾及日本的领土争议。大陆由执法单位出面，开创处理先例，无论是划定航空识别区、建立三沙市与警备区，借此强化其主权主张。又比如大陆和东协也推进区域全面经济伙伴关系（ＲＣＥＰ），以和美国积极推动跨太平洋伙伴关系协定（ＴＰＰ）分庭抗礼。

　在两岸关系上，虽然《决定》提出运用法治方式巩固深化两岸和平发展，如完善涉台法规、两岸司法合作，但也强调运用法律手段捍卫一中原则与反台独，让沉寂许久的《反分裂法》成为选项。在谈判中，法律提供谈判者守法的义务与坚守原则之依据。对照当前中共中央对香港普选的态度便可了解，从台湾的立场，纵使不「说三道四」，仍应重申民主自由的价值与人民选择的权利。

党与法位阶的混淆

　习近平上台至今，面对经济、反腐、东海及南海之争、疆藏分离运动，加上香港占中挑战「一国两制」等五个课题，习一方面强化核心角色，集中权力推动改革目标；另一方面则是强调改革必须于法有据，推动治理的现代化。

　不过，《决定》仍坚持这些目标最终不能脱离「党的领导」。但是中共当前的治理困境追根究底也是因为「党的领导」。举例来说，何以全国人大长期被视为「二线机关」？党的文件得以跳脱宪法监督？以及全国人大至今尚无一件「违宪」的判决？简而言之，行政、立法、司法系统「头上有神明」，党在过程中的穿梭，使得强调「他律」的法治精神，时常被「自律」的组织运作所取代，党与法的位阶也因此被混淆。这也是为何《决定》必须以「拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治」作为律师从业的基本要求。

　从学理上，「法治」的目标在于改变统治的模式，以达抑制国家权力，保障人民权利之目标，而不仅是在维系社会主义的政治秩序。执政者能够以法治取代统治的意识型态，才有助于唤起人民对现行政治体制的合法性信仰。