大陆于今（二○一五）年一月十二日，宣布将在台湾海峡中线附近，新设M503南北向国际新航路，以及大陆福建省沿岸与M503航路连接的W121、W122、W123三条东西向新航路，并将于三月五日启用。此一虽经协商却无共识的片面宣布，立即引发台湾政府与民众的严重关切。其后，经由双方多次折冲，而陆方也即时在三月二日对原规划航线做出调整，降低对于两岸关系和平发展之影响。此一事件及其过程，值得两岸持续共同思考，并引以为鉴。

一九五○年代，国际民航组织（International Civil Aviation Organization, ICAO）将台湾周边及大陆东南（福建省部分）地区，划设为「台北飞航情报区」（Flight Information Region, FIR），美国亦将相同区域设定为我国「防空识别区」（Air Defense Identification Zone, ADIZ）。在冷战时期东西对抗的态势下，台湾海峡遂成为民主与共产两大阵营的前沿。当时由于早期中国人民解放军海空力量薄弱，且担心机舰叛逃而自我设限不出海，因此长期以来台湾，尤其是空军，均将整个台湾海峡视为巡弋范围，并无所谓海峡中线之概念。

台湾海峡上的分隔中线非由两岸自己划分，而是东西冷战美军协防时期，为避免台海发生军事冲突，在防卫概念上，设定台湾海峡中线，作为海空巡防的前沿。

在大陆取代我国的联合国席位后，将海峡中线以西划为「上海飞航情报区」，也获得国际民航组织的认可。惟因我国仍维持金门与马祖之外岛航线，无论从交通部民航局航管需求，或国防部的战备预警角度，自仍维持原有的「台北飞航情报区」与「防空识别区」范围，而将海峡中线以「虚线」示之。台湾海峡上空的中线，在理论上形成某种程度的各说各话，而在实际民航管制与空军战备巡航上，依循那条虚线而为；因此在两岸仍处敌对状态、缺乏和平协议或军事互信机制之下，双方依中线划分界线，经由多年的实践，自然形成两岸之行为默契。

两岸之间自二○○三年首度试行中停港澳的「春节包机」，并自二○○五年以降，逐步开展「双向、对飞、不中停」的「春节包机」、「节日包机」、「周末包机」，乃至二○○八年后的两岸直航「定期航班」，均未在台湾海峡的上空开辟两岸新航路，而进出台湾飞航情报区的民航班机，系维持经由「国际航路」进出。换言之，台湾海峡上之绝大部分空域，并无两岸双方航空器直线飞越，使得两岸在空防警戒与管制上，显得相对单纯。

海峡中线本是虚拟的，但行之有年后，逐渐演成了台湾民众安全与心理的边疆。大陆方面无论民航规定或军事行动，倘太过贴近海峡中线，自然敏感。此次大陆单方迳行宣布新设四条航路，且紧贴台湾海峡中线西侧，挑动数十年来台海军事对峙的神经。尤其近一年来，两岸协商渐趋迟缓之际，台湾执政的国民党在「九合一」地方选举失利之时，更挑动两岸间之敏感神经。

无共识片面宣告

关于大陆新划设的M503航路，紧邻海峡中线西侧，虽已与国际民航组织研议，认定属「上海飞航情报区」之内，且原则符合国际飞航安全规范，惟仍有两项值得我们关注。

首先，大陆声称因航路壅塞，不得不另划设新的航路，以纾解压力。我们当然也理解，现今两岸空中直航航点超过六十个，每周超过八百个往返航班，经常来往两岸旅客也多有空中塞机、航班延误之惨痛经验。然而，大陆方面却宣称早在二○○七年，即已规划并向国际民航组织申请M503航路，而当时系在两岸定期航班开启之前。不禁令人质疑陆方是否早在七年前，已预见今日东南沿海，以及两岸空中航班之频繁；抑或当时对划设M503新航路另为其他目的，确有深入检视的空间。

其次，我们不否认，大陆在宣布新划设M503航路之前，确曾依据国际民航组织之规范，与邻接飞航情报区协调之原则，与我进行两轮的协商，但仍决定在未获得我方充分同意的情况下，迳行宣告并明订实施日期。此种「有协调、无协议」，在台湾方面未能完全同意的情况下，依据本身利益的单方决策，在强弱大小的彼我之间，自然无助于两岸关系的和谐建构，若演变成常态惯性，则必将戕害两岸过去七年来累积的互信基础。

自今年一月大陆宣布四条新航路以来，虽然国内在野政党与民间专家学者，均对陆方的片面宣布表达疑虑，有忧虑飞航安全者，亦有担心空防被压缩者。大陆的作法，的确揭露不可等闲视之的讯息与隐含的意义，亦即陆方在涉及我方权益与安全顾虑事项上，绝不允许在未经双方达成协议之时，迳行片面作为，造成既成事实，逼迫我方接受。立法院朝野立委并难得的发表共同声明，呼吁大陆应「知所节制」，不要片面改变台海现状，且应尽速与我国协商，声明同时要求陆委会、交通部，应立刻表达严正抗议立场。

其实，政府在此一新航路事件的处置上，一直把握以「飞航安全」为主要诉求，以及两岸划设新航路必须按照国际公约精神与规定处置的原则，并未将新航路议题上纲到军事安全领域，或扩及两岸和平发展的整体双边关系，积极维护两岸难得的和平机遇。

在台湾表达高度关注后，两岸争取在三月五日原公告启用M503航路之前，持续进行协商，并达成三项共识：第一，最具争议的M503航路延后实施（编者按：大陆已宣布于三月二十九日启用），且实际飞行时距海峡中线由原本西移四浬，增为西移六浬；第二，W121等三条航路，现阶段不启用、不实施；第三，M503航路为国际民航航线，不会有战机使用此航路。总统府、行政院及陆委会，均回应表示：「不甚满意，勉予接受」。而此一结果，总算暂时纾解了因大陆方片面作为，而引发的两岸关系紧张。

和平之海新思路

片面强势做法难以引导「心灵契合」，利用台湾无法参与国际组织而强占便宜，也谈不上「两岸一家亲」。

海峡两岸因冷战对峙超过一甲子，近二十余年来之两岸协商谈判，亦多系因应问题的被动交涉，何时双方得以铸剑为犁，转被动为主动，为两岸人民及下一代，积极形塑和平与共荣的安全环境，则是两岸共同的历史责任。此次大陆划设新航路，无论初始动机为何，毕竟经由折冲而得以暂时缓解紧张；我们深切盼望双方能够吸取教训，掌握机遇，在台湾海峡的空、海域，开创和平新契机。

台湾海峡系为公海（open sea），性质上属于海洋公域（maritime common），牵涉利益不仅止于海峡两岸。此次大陆决定暂不启动W121等三条东西向横越海峡的航路，仅先实施M503国际航路之际，我们应可以新的思路，对台湾海峡的国际公共用途，给予新的诠释与期待。从另一个角度思考，使用台湾海峡的国际民用航班与船舶愈多，国际社会对于台海的和平与稳定就关注愈多；多边利益在台湾海峡的增长，更有助于降低台海军事的紧张。

此次两岸因划设新航路，以及双方航空器在使用新航路时，所应遵守的飞行规定与协议的避险措施，应该留下过程纪录并扩大专家对谈，持续对未来可能遭遇的人为失误与天候突变等情况，进行反复的模拟推演，从而在专业及相对和谐的氛围中，自然的导引更广泛的行为准则规范，为两岸进一步触及台湾海峡空、海域，军、民用机舰航行与行为准则，预做准备。

针对近年来大陆、台湾与日本三方在东海钓鱼台列屿的冲突竞争，马总统提出「东海和平倡议」，希望透过相关各方的共同努力，让东海成为合作与和平之海，而非杀戮战场。两岸同为炎黄子孙，自然更有责任携手努力，为台海和平贡献心力。

未来一年，台湾将进行总统与国会选举，以及面临经济永续发展等诸多挑战。大陆也将推出「十三五规划」、充实「一带一路」、并布局二○一七年「十九大」。在两岸皆有攸关未来发展的重大议事日程前提下，双方更应该减少敌对，避免在国际地缘政治与经贸战略竞争的关键时刻，因两岸对立冲突，而错失共同发展的机会。

两岸曾多次提及「结束敌对状态」、「建立军事安全互信机制」以及「签订和平协议」等主张。虽然碰触此等高度政治敏感的议题，对于双方执政当局与民众，具较大难度；但因台海新航路而获致的协商与经验，似可激荡出未来处理两岸关系的新思路。