二○一六年六月二十四日到七月二日，上任仅一个月时间，蔡英文总统接受我友邦巴拿马的邀请，搭乘中华航空专机，全程九天八夜，出访巴拿马和巴拉圭。去程与回程过境美国迈阿密、洛杉矶，并创下多个元首出访纪录，包括首度出访过境美国未被限制在下榻饭店活动、美国重量级国会议员接机与会晤等。同时，总统专机直接飞越古巴领空抵达巴拿马。在出发记者会上，蔡总统强调：「今天是我第一次以中华民国总统的身分，率团到友邦拜访。我走出去，是带著台湾人民想要走进世界的深切期望。我们要再一次证明给世界看，台湾人愿意为世界做出贡献。」「透过这一趟出访的规划，我们要让国人看见新政府要推动外交的决心。虽然台湾的外交空间有限，但我们和世界连结的意志没有局限。」

国际空间的重要性

事实上，在五二○总统就职典礼上，蔡总统就点出台湾参与国际社会是新政府要承担的第四件事「区域的和平稳定与发展，以及妥善处理两岸关系」，强调台湾必须善用自己的实力和筹码，积极参与区域事务，否则会变得无足轻重，可能被边缘化。此外，第五件新政府要承担的就是善尽地球公民的责任，在外交与全球性的议题上做出贡献，让台湾走向世界，也要让世界走进台湾。从上述两项台湾发展对外关系的指导原则，显示出在战略上，台湾采取主动、积极的态度，整合两岸关系与区域事务，扩大国际生存空间，而在战术上，兼顾传统与非传统安全议题的联结性，强化台湾实质的影响力。

台湾参与国际组织历史进程

二○○○年前国民党执政时期

二○○○年以前国民党执政时期，台湾的国际参与历经全盛时期到衰败时期，亦即在一九七一年退出联合国以前，身为联合国安理会常任理事国的身分，加上邦交国超越中国大陆，台湾积极参与联合国及其附属组织活动。及至中华民国被迫退出联合国及其附属组织与机构之后，以全力发展经济为主轴，加上承认中国大陆国家日益增多，使得台湾参与国际组织与活动受到一些阻碍。其后，李登辉总统主政时期，两岸关系开始走向正常化发展，台湾推动「务实外交」、「总体外交」与「多元外交」，两岸在邦交国交往方面呈现一种「拉锯战」，某种程度被称之为「支票外交」，呈现对抗式外交墙角争夺战。

二○○○年后民进党执政时期

二○○○年民进党第一次执政，也是台湾第一次政党轮替，起初陈水扁前总统提出「四不一没有」，主要目的在于缓和两岸情势，俾利对外事务的开拓。二○○二年中国大陆夺我邦交国诺鲁，引爆「一边一国」论的出现，加上二○○四年总统大选期间，民进党提出公投方式决定「飞弹防御系统」与「台海稳定互动架构」，都被否决之后，二○○六年民进党提议废除国统会与国统纲领的适用，引爆国内政党之争，二○○七年又提出以台湾名义加入联合国，引发中国大陆全面围堵台湾的国际空间，甚至连不具政治敏感性的世界卫生组织大会，都极力阻止台湾的参与。

二○○八年后国民党执政时期

二○○八年之后，国民党再度执政，马英九提出三不「不统、不独、不武」，和中国大陆达成「九二共识」，两岸开启大三通时代，签署二十三项协议，陆客与陆生大量来台，台湾也透过中国大陆善意安排，以观察员身分，参加「世界卫生组织」大会。二○一五年十一月七日，两岸进行一九四九年分裂分治以来的领导人会面「马习会」，并建立国共两党「九二共识」的政治基础。基本上，由于马英九政府采取两岸优先、外交休兵策略，台湾在北京默契下，顺利参加各种有限的国际组织与活动，至于其他涉及以主权身分参与的国际组织，例如「国际民用航空组织」（ICAO）与「联合国气候变迁会议」（UNFCCC），多年来，台湾仍仅能以非主权国家的身分有限度的参与。

影响台湾参与国际组织的因素

中国大陆崛起与国际舆论设定权

首先，二十一世纪以来最重要的国际政治现象就是「中国崛起」。相较于一九七九年以来「改革开放」，全力发展经济为主轴，一九八九年发生天安门事件后，邓小平改采「韬光养晦」式的静默外交，全力推动「工业、农业、科技、国防」四个现代化，累积近四十年来的成果，已在全球社会发挥强大影响力。北京也改变以往对于国际组织被动的态度，而是积极参与，甚至建构属于北京领导的国际组织，例如二○○一年于上海成立的「上海合作组织」，强化与其周边国家安全与反恐合作，并延伸至经济安全合作关系。二○一三年以来，北京推动「一带一路」倡议，二○一五年成立「丝绸之路基金」、「亚洲基础建设投银行」（AIIB），获得全球重要经贸国家支持，俨然北京已经另起炉灶，主导全球金融体制的秩序走向。

区域整合与全球议题复杂性

其次，当今人类处于全球化时代，任何远方的事务均会影响各国国家安全议题，例如近期英国退出欧盟，英镑对美金与欧元汇率走跌，连动冲击欧亚经贸往来。中国大陆与东协十国建立「区域全面经济伙伴关系」（RCEP），同样的，美国也倡议成立「跨太平洋经济伙伴协定」（TPP），形成中美两强竞逐亚太经贸利益，台湾无法置身其外，必须了解如何整合至两大经贸集团，避免未来被经济边缘化。新政府提出「新南向政策」，企图超越旧南向以经贸为主，而是双向、多元性途径，某种程度也是因应全球与区域经贸整合的需求，也必须理解如何避「一带一路」之锋，找寻台湾的战略利基。

两岸关系的政治基础约制性

第三，两岸关系走向「后九二共识」与「维持现状」之争，主要在于新政府上台以来，中国大陆不断强调「九二共识」为两岸互动来往的「政治基础」，习近平也提出缺乏此一基础两岸之间会「地动山摇」。蔡总统就职演说中提出九二会谈的历史事实，两岸应该「求同存异」，在既有宪政架构、两岸关系人民条例、既有的交流成果，进一步发展两岸关系。不过，近期两岸之间不管是高层陆委会与国台办的热线、具体协商层次的海基会与海协会之间的联系机制都已中断，海军雄三飞弹误射事件，以及近期南海仲裁案宣判，两岸间都无法及时沟通协商，在在挑战新政府如何运用新思维来处理两岸关系。

新政府参与国际社会的战略

事实上，蔡总统在「英翔专案」行前记者会上指出，台湾必须在不同的阶段，找寻对外交事务的定位及态度，即所谓的「踏实外交」，并以「互利互惠」的方式，找寻我国与友邦可以互补的空间，从中发展具体可行的实质合作关系。这主要有以下三个战略取向：

积极参与

首先，成为国际事务「积极参与者」。蔡总统强调新政府是一个解决问题的政府，同时也要「让台湾走向世界，让世界认识台湾」，成为亚太和平与两岸稳定的缔造者。是以，台湾要思考本身的「利基」与「优势」为何？例如，台湾政治情势从「威权」转向「民主化」过程，台湾的中小企业经济发展模式，台湾优美的人文风景，这些都是具有台湾发展特色的事例，应加以主动塑造，透过文化创意产业加以推广。

踏实取向

一是「脚踏实地、一步一脚印」（Unwavering and fixed in direction）」，稳健地朝正确的方向迈进，克服台湾的各项外交挑战，开拓我国的国际空间。面对中国大陆对我国际空间的打压，台湾必须扬弃以往「对抗式」或「屈从式」途径，而是「双赢式」角度，从长期战略性角度，规划我国与全球各区域邦交国关系，例如我国和非洲、大洋洲与中南美洲邦交国，除了既有正式合作计划外，亦可从多边角度扩及其他友好的非邦交国，建立更大的友邦网络关系。

二为「互惠互利、双向密切合作（Firm in purpose）」，代表对自由民主价值的坚持，与理念一致的国家在互惠互利的基础上密切合作，对国际社会做出实际的贡献，以坚固我国国际地位。以邦交国的需求为导向，而非单向式援助，同时量力而为，例如协助巴拿马与巴拉圭进行兰花的培育，创立自有品牌，行销世界。针对大洋洲邦交国，则是提供渔业捕捞与养殖作业，建立永续经营的理念。此外，台湾的资讯、医疗与环保也是我方的强项，透过双向交流方式，让我邦交国各取所需，发挥所长。

超越传统

非政府组织与非传统对外事务的结合，主要在因应全球事务呈现复杂与多元化，单一国家无法面对复合式安全议题。「全球治理」与「区域治理」声浪日益高涨，台湾的非政府组织数量众多，也扮演相当重要角色，例如慈济基金会与佛光协会等。未来我国准备在台中建立ＮＧＯ中心，训练全世界非政府组织，分享台湾在此方面的经验，透过此种「软权力」所发挥的「吸引力」与「影响力」，提升台湾在国际社会的正面形象，无形中也成为友好台湾的坚强力量。

维持两岸现状 务实参与国际

针对前述三项影响新政府国际参与的因素，新政府的对外理念应植基主动、积极的「踏实外交」，以一种双向与互惠的途径，抛弃传统「主权」制约因素，从「务实」而非「务虚」角度，让台湾可以有效参与国际、贡献世界。至于两岸关系方面，只要新政府坚守「维持现状」战略，面对中美两强争霸亚太地区，采取「等距平衡」的外交策略，未来如果能够扩大两岸利基，多从两岸共享的传统文化与社会价值著手，自然能够形成良性沟通与互动的契机。