打著「Make America Great Again」口号而当选的美国新总统川普（Donald Trump）是否会重启孤立主义，进而影响全球经贸内涵，已是当前全球最重要的经济议题。我们试著借由川普新政府近来的动态，特别是与国会的互动，来观察后续可能的发展，也试著提出台湾可能必须因应的课题。

川普的「美国优先」与经贸的「孤立主义」

美国孤立主义外交政策形成于建国初期，并成为很长一段时间内美国力主推行的对外政策，所奉行的是由其国父华盛顿所确立的孤立主义原则：在扩大贸易关系时，美国应该尽量少与外国发生政治上的牵连。

十九世纪初，美国出现「门罗主义」，禁止欧洲列强干预拉丁美洲，事实上也是孤立主义的一种呈现。美国在第一次世界大战初期保持中立，也同时向交战双方出售武器，1917年参加协约国阵营，由于在一战中遭受了巨大伤亡，美国政府在1920年代开始重新奉行孤立主义，决心不再参与任何在欧洲发生的军事冲突。当时的孤立主义趋势还导致了严格的关税制度，被认为是其后经济大萧条的一个重要肇因。

高关税的贸易保护政策在1930年达到最高峰。1930年的《斯慕托—霍雷关税法》（The Smoot-Hawley Act of 1930）是政策的分水岭。1934年的《互惠贸易协定法》（The Reciprocal Trade Agreement Act of 1934）开启了在国际间自由互惠的契机，美国国会也首次和总统分享贸易权，从此提升总统在贸易政策中的角色。

第二次世界大战爆发后，美国逐渐倾向于同盟国，并在1941年日本偷袭珍珠港后完全放弃了这项国策。在冷战和后冷战时期美国扮演著世界警察的角色，外交上奉行「干涉主义」政策。

2017年新总统川普上任，试图重新提倡孤立主义，放弃干涉主义并大力加强贸易保护政策。事实上，川普在竞选期间即强调「美国宪法最初设计并没有所得税，而是对外国产品课征关税；现在却是对企业课征高额税收，并以法令规范，却再让外国产品自由进口且享有免税优惠」，试图藉开国元勋的神主牌，带领美国走回建国初期的孤立主义。

在政治方面，川普政府计划在墨西哥边境构筑高墙，阻止来自中南美洲的非法移民及毒品走私活动，同时提高移民门槛，停止输入和强制遣返大部份伊斯兰国家的移民，以防堵极端伊斯兰恐怖份子在美国国内进行恐怖活动。在经济方面，川普在竞选期间就提出「美国优先」（America First），明言美国不应继续当「世界警察」干涉主义并对全球让利，因此带有孤立主义和保护主义的倾向，并特别见诸于执政团队所提出的贸易政策中。

2017年美国贸易政策议程与多边协定的趋势

依据美国1974年贸易法规定，美国贸易政策是总统的职权，总统必须在每年3月向国会提出未来一年贸易政策议程，以及前一年美国对外经贸议题进展。 USTR（美国贸易代表署）已在今年3月1日向国会提出《2017年贸易政策议程及2016年度报告》（2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report），并会在参议院通过美新任贸易代表Robert Lighthizer之任命案后，提出更详细完整之总统贸易政策议程。

在最新出炉的贸易政策议程报告中，川普政府仍以「美国优先」为主要诉求，认为美国选民透过去年的总统大选，已经清楚表达对「自由贸易」（free trade）以及「市场开放」（open markets）的反感，因为美国民众并没有从政府声称有利的贸易政策特别是国际贸易协定中获利，因此川普政府要提出新的贸易政策议程：为美国民众带来更自由、更公平的贸易扩张（trade expand）。为此，川普政府会更聚焦双边谈判，而非多边谈判；为达目标，也不惜重谈或修正现有的贸易协定。

川普政府所提出的贸易政策议程有两大特色：一是延续选举时期对民众宣传的庶民说词，特别强调对「愿景」、「结果」的说明，称新的贸易政策会带来经济成长、促进就业、与贸易伙伴更公平互惠、兼顾农工商的利益、强化本土制造业的竞争力等；二是使用相当多强硬且带有政治性的情绪性用词，包括拒绝地缘政治的考量，意即不为政治因素让利，以及拒绝盲目容忍不公平的贸易措施，对美国劳工、农场工、商人利益的损害。

报告中有关2017年贸易政策议程部分，除了揭示川普政府贸易政策重要原则、重要贸易政策目标之外，亦提出四大优先贸易议程，包括：

一、贸易政策维护国家主权（Defending Our National Sovereignty over Trade Policy）。在世界贸易组织（WTO）的争端解决程序不利美国时「将不会遵守」。强调与国际争端解决相比，美国将更加重视美国国内法，即使美国在国际争端解决中败诉，「也不会自动修改国内法和商业惯例」。

二、严格执行美贸易法（Strictly Enforcing U.S. Trade Laws）。

三、使用各种工具促使其他国家开放市场（Using Leverage to Open Foreign Markets）。

四、针对关键市场洽签新的或更好的贸易协定（Negotiating New and Better Trade Deals）。

　　报告中也彰显了有关美国贸易政策之重要目标，包含：

1.确保美国劳工及企业享有公平机会于全球市场竞争。

2.排除影响美出口（尤其包括农产品出口）之不公平贸易障碍。

3.制订符合制造业、农业及服务业部门利益之平衡政策。

4.确保美智慧财产权获得充分保障。

5.严格执行美贸易法，避免国内市场遭到倾销或补贴之进口产品扭曲。

6.执行现有国际协定中对劳工的条款，禁止进口和出售以强迫劳动取得的货品。

7.避免其他国家或国际组织如WTO削弱美国在各项贸易协定可获致之利益。

8.更新现有贸易协定以反映当前需求与市场条件。

9.确保美国拥有足够之经济能力与制造业基础，以巩固国家安全。

10.确保美劳工、农产业者及企业在国内外市场皆可获得最公平的待遇。

至于美国多边协定的趋势，川普政府在《2017年贸易政策议程报告》中，特别强调未来国际经贸协定的策略走向，包含了：

一、转向双边谈判、强调双边关系。对于已经完成谈判、执行中的多边协定如NAFTA，考虑修正其中对美国不利的条款。川普政府特别列举了中国大陆加入WTO前与后，美国经济所受的损害，以显示中国大陆参与自由贸易的过程对美国是不利、不公平的，而且这些美国被中国大陆拖累的就业、薪资、经济成长，美国无法透过WTO现有的机制平反或取得保障，因此川普政府可能采取双边关系的解决方法。

二、既有的双边协定中（例如美韩FTA），若有对美国经济造成不利影响的因素，也要修正。

三、川普总统已提出退出TPP，其行政部门正在考量接续与这些TPP谈判成员进行「双边谈判」的可行性，行政部门将为此与国会咨商。

因此，美国未来的多边贸易协定应会有一段停滞期，甚至可能利用其市场之大威胁WTO这类国际多边组织，影响WTO的运作，值得进一步关切。

台美双边贸易关系

2016年，台湾是美国第10大贸易伙伴，美国则为台湾第2大贸易伙伴。美国《2017年贸易政策议程及2016年度报告》以约一页的篇幅简要说明2016年台美贸易暨投资架构定（TIFA）会议之进展及美方关切之贸易议题：

一、美方肯定2016年10月4日台美双方在华府举行TIFA会议，并肯定台湾在智慧财产权、药品、医疗器材及化学品登记等议题所作努力，双方并在多项农业议题进行深度讨论，期待我方投入更多努力以取得有意义进展，另双方亦同意续就医疗器材上市等议题进一步讨论。

二、美方持续对台湾农业政策未符合科学基础表达高度关切，优先关切项目包括台湾禁止含莱克多巴胺之美国猪肉与部分牛肉产品进口，以及持续限制美牛杂进口等。其他美方关切之农业议题包括我方稻米采购体制、对农业生技产品设限及有机产品认证等。

三、将持续关注台湾著作权修法等智慧财产权议题、药品及医材价格之透明化及可预期性议题，并透过TIFA工作小组处理投资及技术性贸易障碍等议题。

对于以上美国关切议题，美方表示将持续透过TIFA及WTO机制处理及寻求解决。我国贸局也已主动表示，将透过TIFA会议及各种管道与美方充分沟通并审慎因应，持续深化双边经贸关系。由于川普政府已明白表示，将投注更多心力在「对美国有利的双边经贸谈判」，这对台湾是挑战，或许也是新的机会之窗。因此，如何借由TIFA平台，进一步在美国致力开启双边谈判之际，带来更多台美贸易关系的突破，将至为重要。为此，以下课题或许是台湾应认真思考的课题。

首先，TIFA谈判始终没有重大突破，在持续「堆积木」的过程中，要能透过议程设定（agenda setting）提出对台湾有利的发展方向，其中应积极趁势借由台美TIFA会议提出台美FTA、台美BIT等议题，并透过「符合美国经济利益的诉求」，例如对川普最为关心的增加美国就业机会提出承诺，来提高美国的谈判意愿。

当然，趋利也宜避害。台湾宜在准备加入TPP的过程中，主动盘点法规并研提修法，修改法规内有关自由化的议题，例如：著作权法、专利法、药事法等，都是美国政府受到其国内产业团体压力，多年来一再借由双边、复边、多边场合向外国推销的「自由化标竿」。虽目前TPP前景不明，但台美双边咨商的管道与政治压力仍在，台湾如何避免川普政府借由强硬的贸易制裁手段要求台湾改善或开放特定市场，也值得注意。而全球市场的自由化压力未随著TPP进展停滞而解除，台湾内部如何延续自由化的目标，持续进行法规松绑、改善投资环境，仍应是长期必须积极以赴的工作。

其次，川普提出「美国优先」的政策，至今虽然尚未见到明确的「招商投资」策略，但未来应会配合财税、货币、移民政策等规划，一并提出新的产业政策方案。对此，台湾也宜密切观察并预做准备以避免受害，甚至透过积极布局产业赴美国投资，带动国内产业变革。

最后，川普总统及其政府在诸多场合与正式报告中，明确将中国大陆视为经济上的敌手，未来若美国对中国大陆实施经贸制裁，台湾及台商该如何在美、中经贸角力中趋吉避凶，是当前最需迫切处理的议题。