世界著名的非政府组织「自由之家」（Freedom House）近来公布了2017年度的全球自由度状况，其专题以「民粹主义者与独裁者：全球民主的双重威胁」（Populists and Autocrats：The Dual Threat to Global Democracy）为名，似乎意味著全球自由民主现况正面临著严峻的挑战。

全球自由民主面临挑战

事实上也的确如此。我们可从两个方向见其端倪：一是从纵向的时间轴来看，自由之家近年来（2008-2016）几乎每年都透过测量的结果得到自由民主正受到侵蚀的结论（见下表）；二则从横向的比较来说，虽然2017年台湾的评分加总为91分，相较于2016年（89分）有所增加，表现亮眼，但若观察老牌的欧美自由民主国家，却会发现部分国家自由程度有不等的轻微倒退现象。举例而言，如美国由90分降为89分、法国由91分降为90分。可见若以全球为尺度，那么在这个范围内总体的自由程度的确有所倒退。

更为严峻的自由度现况则出现在那些仍未进行民主转型的国家。以同为华人世界来看，有别于坚持自由民主道路的台湾，因为近年来对媒体自由与学术自由持续维护的表现优异，再度被评为「最自由」的国家，中国大陆则继续维持威权（或极权）专政的体制，使其自由程度持续恶化，依然被评为「不自由」的国家。包括像是「境外非政府组织境内活动管理法」的颁布、强化中国大陆的网路安全管理能量而引发的寒蝉效应，其他还有加大对维权律师或草根运动者的打击力度，都对中国大陆的自由程度产生负面效益，相较于2016年，其得分由16分降为15分。类似的情形出现在同为中国大陆治理之下的香港与西藏。香港著名的书商「被失踪」事件显示了新闻与学术自由的萎缩，人大的释法行为也干预了香港的司法独立，其得分由63分降为61分；西藏的状况则更为恶劣，总分甚至只有1分，仅高于目前仍处于内战状态的叙利亚（-1分），声称尊重民族自治的中共政权，却让其管理下的西藏地区人民生活比中国大陆本身更不自由。

挑战来自于何方？

要设法厘清对自由民主的挑战来自于何方之前，得先对自由民主的本质与相关概念做一个简单的定义与认知，这将有助于我们解析目前的状况。首先要了解的是，「民主只是手段，维护自由人权才是目的」，因此单纯建立所谓的民主国家是不够的，重点在于如何将对自由人权的维护纳入国家体制的运作之中，而且必须时时警惕，否则仍有可能出现倒退。其次，必须理解「民主只是最不坏（the least of the worst）的政体」，依然可能存在著诸多缺陷，故必须加强落实宪政主义（constitutionalism）与法治（rule of law），建立制度化，并提升效率。正如福山（Francis Fukuyama）在其著作《政治秩序的起源》中所讨论的，一个成功的现代自由民主国家有三个基本要素，即国家体制（the state institutions）、法治与民主的可课责性（accountability）。民主国家必须兼具这三者，且必须要保持稳定的平衡才行，否则依然很容易出现问题。

此外，可以延伸思考的是，自由之家的指标真的完美无缺吗？会不会因为设计的偏误使得自由民主的挑战来自于其自身？虽然自由之家的确具有相当的公信力，其长期且严谨地观察成为许多学者借以讨论世界各国政治发展状况的重要指标，但这当中仍有一个值得思考的地方，那就是在追求绝对自由的状态下所必然产生的冲突与对立。更仔细点来说，就是要维护哪些对象的自由和相对应权利的选择性问题。例如美国今年度的总分有所倒退，外界评估最主要的原因就是川普的竞选政策即便有明显的民族主义排外倾向，却能够在美国的选制之下得到选民的支持而胜选。以客观的角度来说，此点固然违反了对于维护个人政治权利与公民自由的指标设计，因此被扣分也不为过；然而，虽然国家存在的目的在于保障个人，但「个人」的范围应当包含普遍的「所有个人」吗？在「美国优先」的口号下，不属于其定义的「美国」这个群体者，权益自然无法获得绝对的保障，显然川普的支持者也这么认为。这造成了对自由的挑战来自于对自由维护的本身，「绝对」的自由如果意味著普遍性，那么当国家优先照顾自己国民时，就会产生冲突而呈现自由度倒退的情形。同样的状况也出现在经常被视为民主国家典范的丹麦，2017年度的评分略有倒退，虽然详细的报告内容尚未出炉，但依据近两年的观察报告指出，其立法对境外难民申请进入寻求庇护做出了一系列的限制，很可能就是主因。

如何应对挑战？

面对这些挑战，笔者认为主要可从两个角度来著手。首先，就是要持续进行制度面的调整，将对政治权利与公民自由的维护内化，换言之，就是民主的巩固与深化。以台湾为例，2017年的自由度之所以能够逆势成长，报告内容提到正是因为近年来持续对媒体与学术自由维护；而台湾未来的进步空间，也将体现在国家法令、规章的进一步完善，尤其是在当前国人寻求「转型正义」与「司法改革」的呼声不断，如果能够回应人民需求妥善处理，那么对自由人权的保障就会更深植于国家社会，具备了可课责性与法治，并借此建构国家体制，达到福山所言的三组建制平衡的境况。

再者，一个国家能否成功迈向自由民主，自身的努力固然重要，但能否获得外界的助力而不是阻力也是关键之一。达尔（Robert A. Dahl）曾讨论维持民主所须的必要条件，当中有三项特别重要，分别是文武关系（军警服从文人领袖的领导）、民主文化的培养，以及没有敌视民主的外部势力。虽然外部势力的威胁方面短期内不容易解决，但前两者却可以透过自身的努力以求改善，一方面文人尊重军方的专业，另方面军人服从文人的领导，并透过不断地民主深化以培养民主的文化。

展望自由民主的未来

从国际的视野来看，虽然目前全球自由状况呈现一种持续倒退的情形，发展前景令人忧心，但如果我们将观察的时间尺度拉长，可以说目前正处在第三波民主化的退潮阶段。有潮落应当就有潮起，第四波民主化潮流会否出现，取决于目前中国大陆是否发生民主化，以及俄罗斯何时实现二度转型。不仅因为他们是当前世界上最大的极权或威权政体，更如同自由之家报告中所提出的警示：「如果美国和欧洲在推动自由民主的全球领导地位上后退，专制国家将会填补空白并提出对自由民主国际秩序的挑战」，因此究竟这两者未来的发展会如何抉择，都将是我们应当关注的焦点。

从台湾的角度来说，自由之家民主研究项目研究员普丁顿（Arch Puddington）特别指出，2016年台湾尽管面临北京压力，仍然成功举行总统大选，实现权力的和平交接，此点令人兴奋不已。正如总统府在自由之家报告发布后所指出的：「台湾今年再度名列『自由国家』，相关自由程度评比有所提升，证明台湾长年努力追求民主、自由、人权的进步价值，国际上有目共睹。未来仍将坚持这些价值，持续深化民主，为亚太地区的稳定与繁荣做出贡献」。笔者相信，台湾的成功民主转型经验，对于地缘接近的东南亚各国来说，将可作为一个良好的借镜；而面对关系密切的中国大陆，或许更能够起到引领社会变迁、催生自由民主的示范作用。