日前，中共中央办公厅在3月21日正式公布了《中共中央深化党和国家机构改革方案》，这次《方案》共涉及了中共党政的高层机构重组。在官方舆论，根据中共首席经济智囊、国务院副总理刘鹤稍早（3月13日）在《人民日报》的撰文，说明党政机构改革的原因，是保障中共的「全面领导」，他还强调「当前党的机构设置和职能在一些领域配置还不够健全有力」，要「保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制」。就此，多个党中央领导小组改组成委员会体制，官方认为这是「健全党对重大工作领导体制机制的一项重要举措」，更是「全面深化改革进入新阶段」。不过，部分观察解读，这项改革工程目的仍在强化中共中央总书记作为最高领导的权力体制，「总书记治国」实际上在过去的中共政治菁英格局，未被彻底实践。对于习近平作为最高领导人而言，「顶层设计」的强化，也有利于削弱其他政治局常委同僚在党内的影响力。

党中央机构改革：「小组治国」到「委员会治国」

就此，在本次《方案》，中共强调为加强中共中央对党和国家政治体制重大工作的集中领导，强化决策与统筹协调职责，将「中央全面深化改革领导小组」、「中央网络安全和信息化领导小组」、「中央财经领导小组」、「中央外事工作领导小组」、「中央全面依法治国领导小组」分别改为「中央全面深化改革委员会」、「中央网络安全和信息化委员会」、「中央财经委员会」、「中央外事工作委员会」、「中央全面依法治国委员会」等，并称是为了推动相关领域重大工作的「顶层设计、总体布局、统筹协调」。 官方舆论的解读，则认为组织建制角度，领导小组一般是议事协调机构，属于一种「阶段性工作机制」，非严格意义上的实体性组织。委员会则一般是建制的固定机构，是为完成一定任务而设立的专门组织。

进一步而论，委员会设置的主要目的在于强化几个领导小组的作用与功能，并将过去领导小组编制扩编。事实上，在习近平主政后，设立的领导小组，譬如「中央全面深化改革领导小组」，在人员与编制上超越其他党内领导小组，并由四位政治局常委，分别担任组长与副组长，采用一正三副的格局。此从「小组治国」到「委员会治国」的模式，被认为有利于打破政治局常委会的决策权。

部分观察也关注到，「委员会治国」的功能，也是由「议事协调」改为「顶层设计」的微妙转变。大体上，过去领导小组可能「议而不决」情况，在改为「委员会」后，主任作为领导角色的决策权及统筹协调功能会更强。一个例证是新组建的「中央财经委员会」，这个委员会的前身小组组长在1990年代后，都由总书记兼任，但在财经事务的实际决策权，都由担任副组长的国务院总理承担。在习近平主政后，先是强化原来「中央财经领导小组」办公室的职能，干预国务院财经系统的运作。重组后的「中央财经委员会」办公室主任虽仍由升任国务院副总理的刘鹤兼任，职级就此不同，能借此扩大编制。另一个类似情况是「中央全面深化改革委员会」，根据目前讯息，办公室主任仍由升任政治局常委的王沪宁担任并兼任委员会秘书长。这类办公室主任由政治局级别委员兼的「高配」现象，能强化办公室主任在议事过程的主导权，办公室主任也能透过政治级别的差距，干涉有关部会的运作。就此，这波改革也是把更多政策宏观调控的权力，从国务院系统回归到党中央领导的委员会一层。

牵动高层人事布局

这波改革形成的「委员会治国」模式，最直接的影响，一是直接弱化国务院的决策权。现任总理李克强在这些委员会的掣肘下，注定成为中国大陆历届少数最弱势的国务院总理。再者，现任国家副主席王岐山，可透过参与委员会决策的模式，干预党内与外事运作。由于外事工作委员会主任仍由习近平兼任，另一副主任由李克强出任，杨洁篪则担任办公室主任。此种外事领域重大工作的顶层设计，被认为是对「党管外交」的具体呈现。涉外事务决策权都将限缩，回归中央统管。

最后，这种委员会治国模式恐将导致中国大陆未来的政治制度，回到过去的「二线分工」模式。所谓的「二线分工」，指的是资深领导人在二线的职务上，决定大政方针；年轻且被培养的领导人，在一线职务上，负责日常工作。「二线分工」模式也强化了党中央决策体制对国务院系统的干预权，譬如在毛泽东时期，邓小平担任总书记的模式，具体体现了「大政方针在政治局，具体部署在书记处」的方向，过去书记处实际上是按毛泽东意旨办事，压缩了如国家主席刘少奇、国务院总理周恩来等国家体制领导人的决策权。现在，委员会办公室主任，则决定了政策落实方向，可预期到习近平的亲信，如王沪宁、刘鹤等人，能获得更多党内实权。

治理效率堪忧

中共这波委员会的机构改革，将压迫政务系统一线财经、技术专业官僚裁量权，不仅限缩这类干部的晋升资本，更使党中央决策不利接收到基层官僚的意见。大致上，政治体制有朝上级机构（党中央领导层）移动的模式，一线的事务机构职能虽遭到削弱，但二线的领导层决策系统膨胀的情况，又随决策圈的委员会增设办公室数量的增多，更为恶劣。西方政治学者福山（Francis Fukuyama）认为这波改革路径是「党的权威贯穿到政府的各个层面，削弱国家体制的治理能力，对政府治理品质没有益处」。大致上，习近平让亲信担任办公室主任，也可能说明其对党政体制官僚极不信任，需要亲信在决策过程有更多影响力。长期而言，虽有利习近平紧握党务政军大权，却可能使中共的治理走向更没有效率的发展道路。