二次世界大战结束后台湾约有600万人，随即进入1950年代的高生育率（一位15～49岁育龄妇女的平均生育量）阶段；1951年曾高达7人，并诞生了台湾的战后婴儿潮世代（1951～1966年间出生，平均每年40万人）。时至2015年，这批人总数达600万（占了总人口约四分之一）的战后婴儿潮世代陆续退出职场，并开始成为了「老人」（65岁或以上）。此后，台湾高龄化现象越来越明显，尤其因生育率的持续下降，导致幼年人口（15岁以下）的减少，更凸显了老人人口的比重。

例如1956年时，约18个幼年人口才只有一位老人，那是「老人是宝，小孩满街跑」的年代；60年之后的2017年，台湾老幼比为一比一，并且在2018年4月正式进入「高龄社会」（老人人口占总人口的14％）。而2030年老人人口数将是小孩的两倍，2060年老人将占总人口的四成，而小孩只占一成！

总之，今后台湾高龄化速度会加快，2025年很可能就会进入「超高龄社会」（老人人口占总人口的20％）。比起世界最老国的日本曾花了11年，台湾只需要7～8年的时间；因此，「长期照顾」政策有其必要性与迫切性，且政策的拟定需考量台湾特殊的高龄化速度与人口特性。

未来快速的高龄化，称之为「银发海啸」一点也不夸张，即使和日本比较，台湾未来的挑战还更严峻。例如，台湾自1950年代以来生育率均高过日本，到2000年仍有1.68人，日本才1.36人。可是从那时开始，台湾下降特别快，近5年日本维持在1.4人以上，台湾则只能力守1.1人。虽然台湾在1993年才步入高龄化社会（老人占总人口7％），比日本晚了23年，到2060年台湾将追上日本高龄化的程度。

笔者长期重视本土人口变迁与结构的特殊性，并主张应做为政策拟定的依据。尽管参考国外经验也很重要，乃因社会福利没有「先进」国家，只有「先做」的国家，不论是福利国家（如瑞典）、最早进入高龄化的国家（如法国）或是「超高龄国家」（如日本与德国），其经验当然有参考的价值。然而「参考」是为了「前车之鉴」，是为了「减短尝试错误的过程」而不能模仿或抄袭。况且台湾有其文化特性，人口老化历程和这些国家很不一样，遑论这些国家也有其面对的挑战，政策也不断在调整。

谁最需要长照？

早在2000年之前，政府即开始研拟长照先导计划，政党轮替后，政府进行长达7年的研究，于2007年4月核定「长期照顾十年计划」，并订定2008年开始实施。此时政党又再度轮替，政府一上台，面对全球金融海啸，长照10年仍照常上路，并按实施状况做了滚动式修正，期间通过了「长照服务法」，完成建制「长期照护服务网」，推动「长照量能提升计划」，而「长照保险法」草案也送进了立法院，至今仍未通过。

2016年蔡总统上任后仍续采税收制，推出「长期照顾2.0」扩大照顾范围，增加服务项目，将长照经费大幅提升，近两年每年达200亿以上。然而，实际服务的人数与人次并不如期待，尤其是长照2.0所强调的，普设小规模多机能服务中心与巷弄长照站，并未发挥效果。更重要地，照顾人力缺口仍在，未来财源也未有著落。

以2010年的估计，约67万需要长照人口当中，扣除65岁以下的身障朋友，约有41万老人因失能（或失智）需要长照，其中又以75岁以上占比最高。这群老人刚好是台湾有史以来，拥有最多成年子女的人，因为他们正好是婴儿潮世代的父母。2017年「老人生活状况调查」显示，在总数约134.7万的75岁或以上老人中，有2至4位子女者占62.2％，有5位子女以上者占32.3％。因此，在拟定长照政策时，须特别留意当下人口特性，才能充分发挥政府的有限资源与人力。

由于这群75岁以上的老人想法较为传统，绝大多数都希望在家养老或接受居家照顾，政府即应思考如何运用目前尚存的家庭机制，将有限的照顾人力放置在需要长照而缺少家庭机制的老人身上。

婴儿潮世代赶上了台湾经济起飞的年代，平均教育程度高，收入稳定且相对丰富。面对年迈的父母在轻微失能时，大部分可透过分工或分担经济方式来进行照顾，应鼓励具有支持机制的家庭来照顾初期失能的父母，既可弥补当前照顾人力之不足，符合「在地老化」的宗旨，也可延缓父母失能的恶化。

有六成老人家庭仍存在支持机制

目前在台湾约有六成的老人，其家庭尚具有支持功能；2025年之后，当婴儿潮世代有一半以上进入老年期，他们自己也开始需要被照顾时，此机制自然逐步崩解。政府应利用这段时间，提供诱因，例如减税、补助无障碍与居家医护设施（配合未来5G、物联网、人工智慧、机器人等），以及教导家庭照顾者基本照顾与处理意外的技能，发挥家庭支持系统，弥补照顾人力之不足。

此时发挥家庭机制还有一项重要功能，在于照顾年迈父母的同时，其实也是自己学习「减缓老化」的机会。由于失能通常是来自于慢性疾病，且有60％以上机会经由遗传。从照顾父母中学习，会是一个很好的预防机制。政府可将部分长照经费移转用来改善家庭中的无障碍与居家医护设施，当家庭照顾者步入老年后也可以继续使用。如此一来还可以延伸出另外的功能，即年轻世代未来的照顾压力可因此而减轻，届时婴儿潮世代成为被照顾者，他们的子女少，照顾能力与资源更为欠缺，尤须政府的协助。

长照经费从2016年的50几亿，至今增加到超过200亿，可是接受长照者并没有按经费增加的倍数来增加，地方政府执行率也只有64％。如果让原本有余裕可以照顾老人的家庭纷纷来求助于政府，不仅会形成福利依赖，也会稀释照顾人力，缺乏家庭支持者反而无法获得真正的协助。

弥补照顾人力之不足

其实历年来政府已培训了十余万照顾员，何以人力仍会不足？笔者认为：（1）参训人员有部份是为了照顾自己的家人，非必要不会投入照顾产业；（2）参训者多为中高龄，经过这十余年，年龄渐长而退出劳动力市场；（3）结构性因素，包括待遇不佳，工作环境与工时不友善，社会声望不理想等，影响年轻人（尤其是相关科系）投入产业的意愿。

基于此，即使在台湾当前劳动力人口（15～64岁）仍很充沛时（占总人口近73％，和中国大陆与东南亚国家类似），却需要仰赖外籍看护工。由于外籍看护工当中近八成来自于印尼，印尼近年来经济成长迅速，已对外宣称将不再输出劳动力，这将冲击到台湾20余万的家庭。针对此，笔者除了呼吁善用婴儿潮世代人力，也应持续培育新住民（目前有近60万人）照顾技能，作为另一股补充人力。她们在台湾生根，逐渐熟悉当地文化，且能免除外籍劳工语言不通的隔阂，又能获得工作的机会。

长照保险仍是选项

最后，笔者建议政府考虑推动长照保险，可在「全民健保法」增列长照保险章，以全民为对象，预估保费约为健保的六分之一。理想上，每年保费收入将有1,000亿，在保险上路前10年，婴儿潮世代多数在75岁以下，长照需求成长还不是很快，可累积相当资源；随著婴儿潮世代老化，后10年长照保险支出即会大幅增加。重点是，此作为可争取至少20年稳定的财源，且可以配合笔者数年前开始推动的「以房养老」（也适用于婴儿潮世代进入老年时），将有助于发展长照产业，减少下一代的负担，并随著医疗照护科技的进步，将会有一番新的气象。