合称「两会」的中共全国人大与政协会议3月初在北京开议，去年中共「二十大」决定的重大政策和人事规划，经由「两会」取得「合法性」，这也代表从党到政、从人事到体制，习近平完成全面集权的系统性工程。以下将从《政府工作报告》（以下简称《报告》）、政府人事与机构改革等提出几项观察。

对局势定性：不安

观察中共文件首要之务便是了解其对当前与未来情势的判断和「定性」。由于世界局势加快演变、新冠疫情冲击、经济下行，2月底召开的「二十届二中全会」与《报告》都提及「风高浪急的国际环境」和「艰巨繁重的国内改革发展稳定任务」。在未来预期方面，「二中全会」公告提到国内外都可能发生「超预期因素」，甚至会有「惊涛骇浪」的重大考验。正因对情势「不安」的判断，中共强调要做到「三个更好统筹」，分别是「国内国际两个大局」、「疫情防控和经济社会发展」以及「发展和安全」。

安全至上　因应超乎预期的变化

习近平上台后，在「总体国家安全观」下成立国家安全委员会，也通过诸多「国家安全」相关法律。在「二十大」政治报告中，「安全」被提到创新高的91次，且「推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定」单独成节。目前中国大陆面临的安全威胁，国内部分包含经济下行与疫情封控后民众的不满，如去年的「白纸运动」，国际部分主要来自美中竞争与俄乌战争所牵动的大国博弈。在2023年预算中，代表「安全」的预算也大幅增加，其中与社会稳定相关的「公共安全支出」增长6.4%、外交支出增长12.2%、国防支出增长7.2%。「粮油物资储备支出」增幅最高，达13.6%，包含粮食与能源安全储备，是否为因应未来「超乎预期因素」，有极大的想像空间。

机构改革亦著眼于安全　财政面临紧缩

这次「两会」除了政府人事安排与政策方向外，最引人关注的是「党和国家领导机构的改革」。习近平上台后不断推动组织与制度的调整，成立诸多由自己担任组长或主席的领导小组与委员会，2018年也通过大规模的机构改革，这些改革让党中央与习近平的权力大为扩增。此次改革方案除将国家知识产权局、国家信访局调整为国务院直属机构外，也提出中央国家机关编制按5%的比例精减，显见中国大陆财政确实较为紧缩。另改革焦点放在科技、金融与大数据，成立「中央科技委员会」、组建「国家金融监督管理总局」与「国家数据局」，攸关中国大陆目前面临的科技安全、金融安全以及社会安全。

习近平权力定于一尊    国务院高层人事存在风险

最后一次《报告》的国务院总理李克强，以及《政协常委会工作报告》的全国政协主席汪洋，在报告中皆提及「以习近平同志为核心的党中央」、「两个维护」、「两个确立」以及习追求的「中国式现代化」与「民族复兴」等。习近平一如预期当选国家主席与国家中央军委会主席，其他高层人事也都无异议通过，除代表习近平权力定于一尊，也意味著党中央只剩下「习派」。虽然经济相关部委领导多获得留任，并引入具有兵器、核工、航天等专长的军工系担任国务院副总理或地方一把手，但从国务院高层人事也看出隐忧，国务院「一正四副」中，除何立峰具中央统筹的经验外，其余包括担任总理的李强、副总理的张国清与刘国中，过去的从政经验以地方为主，甚至常务副总理丁薛祥的重要经历也为幕僚工作，此领导班子如何带领中国大陆走出经济困境值得观察。

对外关系　以和缓为基调

中国大陆目前遭遇的经济社会问题应是近30年之最，今年施政的重点是内部稳定，对外关系采取温和的手段。外交事务本非国务院职责，因此《报告》著墨不多，主要提及「独立自主的和平外交政策，坚定不移走和平发展道路，坚持在和平共处5项原则基础上同各国发展友好合作」。此和缓基调，与俄乌战争周年前夕，北京所发表的「全球安全倡议概念文件」一致。对外事工作著墨较多的是新任外交部长秦刚的「外长记者会」，重点主要在美中关系，他提及「美方若继续沿著错误道路狂飙下去，再多的护栏也挡不住脱轨翻车」、中美关系就像扣钮扣，警告美国「第一粒钮扣扣错了，导致美国对华政策完全脱离了理性健康的正轨」、「当豺狼挡道、恶狼来袭，中国的外交官必须『与狼共舞』，保家卫国」，各种「比喻」齐发。

有关「台湾问题」，秦刚拿出《中华人民共和国宪法》，显见是「有备而来」。值得留意的是，习近平在政协民建、工商联界委员的联组会时罕见点名美国：「以美国为首的西方国家对我实施了全方位的『遏制、围堵、打压』，给我国发展带来前所未有的严峻挑战」，在政治敏感性相对较低的政协联组会「敲打」美国，可看出中共谨慎之处。

今年大交流年　开展对台「新论述」

外事与对台工作并非国务院职责，因此《报告》多延续「二十大」政策方针，以软性政策为主，提及「新时代党解决台湾问题的总体方略」、「一个中国原则和『九二共识』」、「反『独』促统」、「推动两岸关系和平发展」，并提及加强两岸经济文化交流合作等，但未提及「决不承诺放弃使用武力」。有关对台人事方面，王沪宁无意外接任全国政协主席，为对台二把手。王接任政协主席前已开始出现在涉台工作的场合，如出席民主党派会议、接见国民党副主席夏立言访问团并提及「当务之急是尽早恢复两岸交流正常化」，王沪宁在「两会」期间特别到人大台湾代表团，提及「掌握了实现祖国完全统一的战略主动」等。从王沪宁的发言以及新任国台办主任宋涛的各项工作来看，中共已然将今年定位为「大交流年」，中长期来看，王沪宁将会在「民主协商」、具体化「新时代党解决台湾问题总体方略」以及协助习近平开展对台「新论述」有所著力。

李强弱势总理　扮演执行长角色

新任总理李强在闭幕记者会中并无太多「惊人之举」，按其「工作职责」解释为何全年经济预期增长目标设定为5%左右，并向民企和外资者保证，政府将坚持对公有经济与非公有经济的「两个毫不动摇」，可预期李强虽受习近平信赖，但重大政策可能还是要在「深改委」、「财经委」中讨论，再到政治局暨常委会拍板。值得一提的是，「两会」前，不少论者提出「机构改革」最重要的是成立「中共内务委员会」，预计规划整合国安、公安、移民、户籍、交通、反恐、反间谍等项目，后并非如此。同样地，中共「二十大」政治局常委的预测亦然，各类讯息真假难辨，也充分显示习近平时期，中共各项保密工作做得滴水不漏，增加研判难度，全球政策圈与学术界需要共同合作，才能对中国大陆情势做出更好的判断。