新冠肺炎疫情爆发，世界各国采取隔离、封城、居家工作等措施，对农业生产与粮食供应造成直接影响。有些国家管制粮食出口，加上码头作业延迟、塞港及航运费用暴涨等因素，导致粮食仰赖进口国家的粮价持续上涨，进口量也充满高度不确定。加上本世纪以来异常的气候变迁，使粮食生产遭受冲击，各国粮食的生产、出口及进口情况明显改变。粮食危机的长期风险值得关切，并应妥善规划确保粮食安全的策略。

疫情、战争等4大风险加深粮食危机

面临疫情、战争、能源、气候等四大风险，如何维持粮食量足价稳，对世界各国都是严峻的考验。原本预估2022年疫情逐渐缓和，粮食的量与价可望恢复正常水准，然而2月底俄罗斯与乌克兰爆发武装冲突，双方都是世界玉米及小麦的主要生产国及出口国，战争重挫粮食的生产及出口供应，使国际粮价持续上涨。

与此同时，油价也因禁运而暴涨，1970年代及2008年就曾发生石油危机与粮食危机的共伴效应，加深大家对粮食安全的担忧。

眼前的疫情、战争、能源只是短期风险，疫情还可能影响禽流感、瘟疫等动植物疫病，以及战争衍生地缘政治的风险，能源由传统的石油、天然气逐步朝向绿色能源、生质能源发展等因素，都将影响全球农业生产及消费。

全球谷物供应总量持续增加

依粮农组织(Food and Agriculture Organization, FAO)统计资料指出：2020/2021年世界谷物产量为 27.76 亿吨，较2017/2018年的26.94 亿吨增加3%，今年4月所预测2021/2022年的产量为27.99亿吨，显示近年来世界谷物持续增产。

贸易数量也从2017/2018年的4.23亿吨，持续增加至2021/2022年的4.69亿吨，增加幅度达14%。贸易数量高于产量增产比率，显示国际谷物市场交易日趋热络。

世界期末库存方面，2021/2022年略减为8.36亿吨，较2017/2018年减少2.45%，世界库存使用率(stock to use)则由2017/2018年31.9%递减至29.7%。上述数据显示世界谷物供应总量持续增加，并未受到疫情及俄乌战争的影响。

但受到战争或天候影响，各谷物主要产国的产量互有增减，例如目前预测乌克兰的小麦，冬季播种面积至少有 20%可能因为作物被直接破坏、获取途径受限或缺乏收割作物的资源等原因而无法收割，产量将低于5年平均水平。对俄罗斯而言，天候状况有利于提高收成，小麦产量预计将高于5年平均水准。

2021年国际粮价暴涨，并非国际谷物生产短缺所造成，主因是疫情影响码头作业以及航运延迟，战争加上禁运管制，加重世界各地的分配问题。FAO发布3月份谷物价格指数，创下1990年以来的最高水平，反映小麦和杂粮价格飙升，主因是俄乌战争及俄罗斯的出口中断，黑海地区出口的预期损失加剧，全球小麦供应量大减，导致3月份世界小麦价格飙升幅度高达19.7%。

分配问题加剧　国际粮价创下历史新高

3月份创下历史新高的还有国际杂粮价格，玉米、大麦和高粱价格都达到1990年以来的最高水平。由于对主要出口国乌克兰的玉米出口预期显著降低，以及能源和投入成本上升等因素，造成世界玉米价格环比上涨19.1%，连带影响高粱、大麦等其他杂粮的价格波动。

相对的，3月份稻米价格指数与2月份的水平相比变化不大，甚至比去年同期值低10%，这是因为国际稻米市场的生产、贸易、库存数量均有所增加，稻米的库存使用率也持续提高，从2017/2018的35.3%增加至目前预测2021/2022的36.7%。

所谓的「粮食」，涵盖五谷杂粮、蔬菜水果、畜禽肉类、水产、乳品、油脂、糖，以及薯类。农委会的粮食供需年报统计资料显示，109年以热量计算的综合粮食自给率为31.7%，相较于100年的33.9%，下降2.2%；肉类自给率也减少，109年为73.9%，相比100年的82.9%下降许多。

虽然稻米自给率已提高至110.1%，但因国人肉类及面食消费量不断增加，每年从国外进口黄豆、玉米、小麦等大宗谷物数量仍维持在850万吨左右，长年依赖进口之下，国内生产未见改善，自给率持续下降。

台湾粮食自给率持续下降　力推大粮仓计画

102年起配合「调整耕作制度活化农地计划」，将生产硬质玉米(即饲料玉米)列为重点推广之进口替代作物之一，种植面积从102年的8,350公顷，到109年倍增至16,212公顷，近年来均维持在15,000~16,000公顷之间。为配合调整稻米产业结构及活化农地政策，近年来政府透过「大粮仓计画」，推动稻田转作甘𫉄、大豆、胡麻、荞麦、食用玉米、花生等杂粮，105年杂粮面积含硬质玉米为76,652公顷，原本预计再增加3万公顷，以突破10万公顷为目标，但是109年杂粮面积76,431公顷，较105年不增反减，显示过去推动扩大国产杂粮种植面积的措施仍有待精进。

国际大宗谷物价格自103年持续走跌，国内进口玉米价格从每公斤12元降低至6元。不过，政府补贴价差仍低于稻米保价收购支出，造成政府补贴价差压力沉重，难以支持扩大种植面积，应考虑从财务支出结构的移转来持续推动转作硬质玉米。

保障粮食安全：替代进口与替代消费

从长远来看，为减少碳足迹、避免受到国际粮价及运费影响，提高粮食自给率实有必要。尤其近来国际谷物价格持续上涨，国内外价差已大幅缩小，政府应大力支持种植国产杂粮。

粮食不只要确保短期的充分供应，也要透过生产结构的调整以因应未来趋势。强调粮食自给，结合循环经济，减少碳足迹并达到净零排放，这些都是要积极执行的方向。要提高粮食自给并保障粮食安全，基本上采取两个策略：替代进口、替代消费。

替代进口是扩大国产杂粮 (硬质玉米、小麦、黄豆) 的种植面积，政府推动的「大粮仓计画」只规划于北部2期稻作低产区、中部沿海再生稻区、彰云嘉高铁沿线及地层下陷区、南部双期稻作区等，未来可再配合灌区轮灌政策扩大推动范围，农委会已设定5万公顷的饲料玉米种植目标，依估算约可提供我国1个月畜产所需。

「大粮仓计画」行动方案还包括建构代耕体系及契作契销、建立集团产区及采后处理中心、产销履历及发展多元加工产品，规划理念不错，但对农民的诱因或保障不够。最近农委会推动结合契作保价及保险保量概念的高粱收入保险，确保参与高粱契作农民的收入，可思考结合杂粮收入保险来推动扩大杂粮集团产区的面积。

替代消费方面，包括以循环经济堆肥替代化肥、禾豆科轮作减少肥料使用，以饲料米(台中籼17号)、甘𫉄(台农57号)替代饲料玉米使用，以及用米谷粉替代面粉、米食替代面食等。研究结果显示，以陈米作为肉鸡饲料之肥育效果并不比玉米差，对于蛋鸡的产蛋率、饲料效率与喂给玉米无异。日本科学饲料协会的试验报告指出，糙米对肉猪之增重、饲料效率及饲养价值不逊于玉米，也可获得较佳肉质。依农委会畜产试验所研究，使用「台中籼17号稻米」取代饲料中50%～75%玉米，效果与使用玉米饲料一样好。因此，若未来能推展米饲料替代玉米饲料，可望提高饲料自给率，并解决稻米生产过剩问题。