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财团法人海峡交流基金会

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两岸加入WTO二十年之解析◆文/刘大年(中华经济研究院区域发展研究中心主任)《交流杂志111年2月号第181期(历史资料)》

台湾在1980年代,由于出口不断扩张而进口受到抑制,高额的贸易顺差引起贸易对手,主要是美国的不满,要求台湾降低进口障碍,增加对美采购,将新台币升值,开放国内市场,台湾被迫对美国开放市场。

在多国的世界里,双边协议并非解决问题的好方法,最好途径是采多边主义,为了要融入国际经贸制度,台湾在1990年正式申请加入世界贸易组织(World Trade Organization,WTO)的前身关税暨贸易总协定(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT)。对台湾而言,申请加入GATT,开启台湾贸易自由化大门,是一个新的尝试,也是必要的过程。

台湾历经波折终于2002年入会

台湾在入会程序中,必须与GATT原来要求与台湾进行双边谈判的成员谈判,分别达成双边协议。双边协议结果不会先公开,当双边协议间的开放承诺不一样时,是以开放程度较高的为准,并一体适用所有WTO成员,以符合最惠国待遇原则。

双边谈判具有多边减让的功能,与台湾之前主要与美国谈判,结果只适用美国的情形大不相同。台湾必须将过去独厚美国的经贸措施,适用于所有WTO成员,市场开放压力倍增,对于台湾参与谈判的官员是新的考验。

台湾申请加入GATT,除了面临自由化压力外,由于中国大陆早在1986年提出加入申请,牵扯出复杂的政治因素。GATT虽不隶属于联合国,但GATT却在1992年讨论台湾申请加入的会议中,援引联合国2758决议,决定台湾不可以早于中国入会。所以台湾能否顺利入会,除了取决于本身的谈判进度外,还要系于中国大陆之进展,而这一等就花了12年。在中国大陆加入WTO后,台湾在2002年1月1日正式加入WTO,成为第144个会员,入会过程复杂与艰辛,远远超过一般人的想像。

台湾虽然被迫接受WTO「先中国、后台湾」的模式,但加入WTO之后对中国大陆限制仍继续维持,形成「对其他会员大幅开放,但对中国限制依旧」的情形。此措施不符WTO最惠国待遇原则,但中国大陆不愿将两岸关系国际化,所以不向WTO争端解决机制提告。因为WTO是采取不告不理原则,台湾对中国大陆仍然继续设限,之后台湾对中国大陆的经贸开放与否完全取决于台湾的考量。至于其他会员则是以自身经贸利益为主,台湾对中国大陆设限反而可能对其有利,所以也未发声。

米酒问题引发骚动

台湾民众对加入WTO仅存的印象可能是在美国要求下,必须遵守国民待遇,将米酒比照进口及国产酒类相同标准,依酒精浓度课税。虽然我方一再力争米酒主要是料理用,还以米酒是台湾妇女生产后坐月子必备的料理为理由,据闻我方甚至在谈判过程中曾准备相关食品以为佐证,但并不为美方所接受,反映出文化差异会影响国际经贸谈判结果。

在入会前的2001年,市场预期米酒价格将由每瓶21元飙涨至百元以上,民众大量囤积米酒,导致市面米酒缺货而引发「米酒之乱」。根据统计,2001年烟酒公卖局(为加入WTO而改为现今之台湾烟酒公司)一共生产了2,500万打米酒,但市面上仍然缺货。政府甚至推出针对产妇坐月子的特别需求,可以优先保障购买米酒的政策。

台湾在入会后对于WTO体制更加熟悉,也找出解套米酒高价的方法,但也是煞费苦心。2009年修订烟酒税法,增列料理米酒,与一般酒类有所区隔;并以多种配套措施,例如劝导商家在调味料区贩售料理米酒以正视听,米酒问题才得以解决。

建构双边FTA成为各国贸易政策主轴

台湾在2002年加入WTO之后,原先预估可以利用WTO开拓海外市场;不过2002年展开的WTO杜哈回合(Doha Round)谈判,进展并不顺利,使得台湾无法享受更大的多边降税红利,利用WTO的平台拓展市场。

WTO自由化进展停滞,各国纷纷由「多边」转为「双边」,投入区域经济整合,建构FTA成为各国贸易政策的主轴。根据WTO的统计,在1995年以前,全球FTA数目仅51个,之后快速成长;在1995年至2022年1月,新增506个,其中在2002年以后新增437个,目前全球合计共有557个FTA。

许多国家直接跳过WTO,透过FTA来制定经贸规范,使得全球经贸体制更为紊乱,也进一步侵蚀到WTO功能。虽然WTO目前已经有164个会员,涵盖98%以上的全球贸易;但是这个庞大组织无法约束会员遵守经贸规范,也未能充分掌握新世代议题脉动,在无法与时俱进下而逐渐功能减损。

区域主义不但与WTO分庭抗礼,更有燎原之势,对台湾产生明显排挤效果,使台湾反而处于更不利的竞争地位。预估未来全球区域经济整合会持续加温,特别是近年来大型FTA,例如跨太平洋伙伴全面进步协定(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP),以及区域全面经济伙伴协定(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP)的形成,对台湾影响更大。若无法寻求突破,此竞争劣势之程度将会继续扩大。

台湾参与WTO多项协定谈判

台湾加入WTO已满20年,过去在若干议题上,台湾曾扮演重要的角色。例如台湾参与在2013年完成谈判的贸易便捷化协定(Trade Facilitation Agreement,TFA),TFA是1995年WTO成立以来达成的第一个多边协定 。

另外,2015年达成的扩大资讯科技协定(Expanded Information Technology Agreement,ITA II),台湾更有举足轻重的地位。台湾资讯产业能在国际上具强大竞争力,除本身雄厚的实力外,ITA II所创造的免关税贸易环境也是成功重要因素。

台湾加入WTO之后,也积极建构FTA,其间一共与12国签署了11个自由贸易协定(FTA),台湾签署的对象普遍集中在经济规模很小的邦交国,经济效益极有限。除了中国大陆之外,台湾并没有与贸易额高的主要贸易伙伴国家洽签FTA;而且与中国大陆所签署的海峡两岸经济合作架构协议 (Cross-Straits Economic Cooperation Framework Agreement,ECFA),自由化只限于早期收获清单部分,只涵盖范围非常有限的工业及服务业。所以台湾目前对外贸易自由化程度,还是以加入WTO的承诺为主。

中国大陆加入WTO之历程

中国大陆在2001年12月11日正式加入WTO,成为WTO第143个成员。中国大陆是在1986年正式申请加入GATT,其入会谈判大致可分为两个阶段,在1995年之前主要以经济体制审查为主,而在1995年之后则是以市场进入谈判为主。谈判期间经历1989年「六四天安门事件」,各国一度终止与中国大陆进行入会谈判;再加上中国大陆本身复杂的经贸结构,谈判共历经15年。

中国大陆入世后之争议

中国大陆加入WTO迄今已满20年, GDP成长8倍,由全球第6大经济体成为第2大经济体,占世界GDP比重从2001年的4%增加至2020年的17.4%。其出口及进口占全球比重,分别由2000年的4.3%及3.9%,上升到2020年的15.0%及11.7%,成为全球最大出口国家及第2大进口来源国,成长幅度惊人。

中国大陆主张自己加入WTO经贸成长迅速,但并非只有其单方面受惠,开放的市场不但吸纳世界进口,也提供外国企业良好的投资机会,使得中国大陆成为世界市场及世界工厂,对世界经济成长有重大贡献。

不过中国大陆的认知,与西方国家有重大分歧。中国大陆在加入WTO时,被认定为非市场经济地位(Non-Market Economy Status)。在非市场经济地位下,进行反倾销调查时,通常会以第三国代理国家的价格及成本取代其价格及成本,使得中国大陆被课征的反倾销税税率远高于其他国家。而在中国大陆加入世界贸易组织议定书(Protocol on the Accession of the People's Republic of China)中规定,在加入WTO满15年时,即2016年12月11日,可以自动获得市场经济地位。但是WTO主要会员如美国及欧盟,基于大陆经贸体制改革不如预期,仍不符合WTO标准,拒绝给予市场经济地位。中国大陆之后也透过WTO争端解决机制控告欧盟,惟结果对其不利,显然WTO也不支持其论点。

其次,中国大陆加入WTO是以开发中国家的身分,然而随著经贸实力不断增强,此身分一直备受质疑,但中国大陆不为所动,直到去年才宣布虽在WTO仍继续维持开发中国家身分,但将会放弃一些针对开发中国家的优惠待遇。未来发展值得观察。

美国的反击

美国对中国加入WTO批评最多,美国贸易代表署(USTR)每年均会发布中国履行WTO国会报告(Report to Congress On China’s WTO Compliance),美国认为其遵守WTO规范表现极差,远不如WTO会员预期;中国虽然承诺推动经贸改革及开放市场,但其经贸政策仍然持续采取以国家为主导的重商主义。在中央政府及共产党强力干预下,严重破坏市场机制,其不公平和扭曲的政策,特别是对企业的巨额补贴,无法提供外国企业公平竞争的机会;亦未履行WTO智慧财产权规范,也造成美国企业重大损失。

美国认为中国大陆搭上WTO便车,享尽WTO市场开放红利,经济快速成长,但却未履行WTO义务,甚至认为当初支持中国加入WTO是错误的决定。美国也认为WTO的机制下已无法约束中国,所以川普政府时期跳过WTO,以美国国内301条款制裁中国,要求中国遵守规范;因此签署了美中第一阶段贸易协议,美国依此来监督中国,而拜登政府的立场基本上也没有改变。

中国大陆的区域经济整合

中国大陆在加入WTO后,积极建构FTA。中国大陆在建构FTA时,通常要求对方先承认中国大陆的市场经济地位。目前一共完成了19个FTA,也在进行FTA升级;另外再搭配「一带一路」的宏观战略,积极扩展FTA网络,中国大陆的经贸影响力持续扩张。

综合评析

回顾两岸加入WTO过程与牵连,在WTO历史上可说是罕见;而在入会之后,双方表现也大不同。台湾除了继续对中国大陆设限外,其他大体上均能符合WTO规范,台湾也把握难得的机会,积极参与WTO的各项谈判。

至于中国大陆虽然宣称符合WTO规范,但其措施一直被不少WTO成员质疑,虽然其中也有本身成长快、竞争力大增的因素,但是普遍存有「开大门,关小门」的不透明措施,外国企业在中国大陆市场仍是难以施展而困难重重。所以中国大陆自加入WTO之后,在争端解决机制一共被其他会员提告共47个案例,可说是名列前茅;而反观台湾并没有任何被控告的案例。

未来,台湾须面对另一波自由化浪潮,除了因应WTO改革及自由化谈判外,台湾也需急起直追,申请加入如CPTPP 等大型FTA,以弥补在区域经济整合落后的缺口。

为此,台湾必须做好开放市场的准备,特别是可能必须调整WTO下「对中国不开放,但对其他国家开放」的双轨模式。例如若两岸均加入CPTPP,台湾在WTO的模式很难继续,可能必须将现行对中国大陆经贸限制措施,从远低于WTO标准,大幅提升到超越WTO的CPTPP高门槛,所衍生的冲击非常巨大。

除了因应自由化冲击外,谈判人才的衔接及培育也相当重要,尤其是具有实战经验的人才。未来,台湾无论是参与WTO或是转战FTA,面对的谈判议题更加多元且复杂,专业化程度高,谈判困难度更高,加速谈判人才的养成刻不容缓。

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