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财团法人海峡交流基金会

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缅甸政变与未来前景◆文/林若雩(淡江大学外交与国际关系学系全英语学士班荣誉教授、台湾东南亚与南亚协会理事长)《交流杂志110年6月号第177期(历史资料)》

缅甸军方今(2021)年2月1日发动政变,推翻民选政府,夺取政权后,缅甸爆发全国性抗议。在全国各地城镇,成千上万民众走上街头。与此同时,医生、教师和其他公务员罢工共同抗议政变。即使在国际社会的注视下,缅甸军人政府仍不畏惧外界的质疑,最近3个半月以来仍以镇压的方式处理缅甸内部的人民抗议。

可以说,美国是最早反应并正告缅甸军政府,美将采取经济制裁方式来对付军政府的暴政。2月28日,美国对军政府的暴行作出了反应。3月1日,美国警告缅甸军方统治者称,如果安全部队杀害手无寸铁民众并袭击新闻工作者和积极人士的话,将采取更多行动并追究责任。美国新上任的总统拜登(Joe Biden),在政变当天立即发表声明,谴责军方政变破坏民主是对缅甸的民主转型和法治的直接攻击,呼吁释放翁山苏姬等人,他更威胁美国会重新检视对缅甸采取制裁。国务卿布林肯更警告,当局将会采取更多行动,呼吁各国企业,和支持缅甸军方的企业进行切割,斩断缅甸军方金援,盼望遏止对缅甸民主的戕害。美国与印太地区的盟友正在协调,采取进一步的行动。

美国最早对军政府经济制裁 在缅影响力下降

缅甸政治评论家钦佐温指出,军政府夺权后,短期内不可能将权力返还给民选政府。过去美国在缅甸非常受欢迎,然而,美国的影响力近几年下降,缅甸人民正在看著拜登政府的动作。他认为,美国应该在国际法院采取行动,才是军方的软肋。

缅甸军政府则在3月27日一方面欢欣庆祝军人节,另一方面却血腥镇压抗议人士,当天就有114人丧命,残酷行动令人发指。事实上,迄今为止缅甸死伤人数可能近2000人,缅甸军方毫不犹豫地以武力镇压自己的老百姓。究竟凭藉著什么样的思维方式,许多国际政治观察家认为:中国大陆的背后支持与俄罗斯长期持续贩卖武器予缅甸,是军政府不畏惧各方挞伐的最重要背后因素。美国贸易代表戴琪(Katherine Tai)3月29日宣布,美国将立即暂停与缅甸所有的贸易与投资往来,禁令持续到民选政府当政为止。根据2013年美缅的《贸易暨投资架构协定》(TIFA),美国暂停与缅甸的所有贸易往来,立即生效,这可说是国际社会迄今为止最明显的经济贸易制裁。

不甩国际社会 缅甸背后有两大靠山

继美国之后,英国和加拿大也宣布对缅甸的军事领导人敏昂莱(Min Aung Hlaing)进行制裁。英国还暂停可能被用来间接支持缅甸军事政府的英国援助。欧盟国家例如德国也强烈谴责缅甸的镇压行动,并传召缅甸大使抗议。英国在暴行发生的当天表示,缅甸针对示威者的暴力升级时令人憎恶,并表示已经联合加拿大采取共同的制裁行动。

联合国秘书长发表声明强烈谴责缅甸的暴力镇压。联合国特别报告员汤姆•安德鲁斯列出联合国会员国和安理会采取行动的选项,包括全球武器禁运、对军政府拥有或控制的企业实施制裁,以及召开联合国安理会讨论这一问题,敦促已实施制裁机制的国家「立即考虑更多制裁」。

中国大陆的态度受到关注的原因在于,中国大陆是缅甸的第二大投资者,中国大陆的反应相对平和,评论时也留有余地,缅甸逐渐恶化下去,可能成为美中博弈的角力场,历史的经验显示,美国和西方的制裁只会导致缅甸向中国大陆靠拢取暖。中国大陆军方长期以来与缅甸军方关系密切,例如中国大陆的东风飞弹培训科技提供缅甸飞弹基地的训练与培训,甚至有传言中国大陆是这次缅甸军事政变的幕后黑手。

中国大陆、俄罗斯与缅甸关系密切

中缅关系说来话长,缅甸并没有一面倒向中国大陆,缅甸对协助其加强西北地区防务,与搜捕若开邦等地反对派武装的印度同样抱持好感。人们也发现,俄罗斯与缅甸在军事合作方面已有近20年的基础,缅甸寻求外交关系,试图在军事,政治,经济等领域,在中国大陆、印度等传统盟友之外巩固新关系。

中国大陆早已是缅甸最大的贸易伙伴,对缅甸拥有重要的影响力。缅甸军事政变以来,中国大陆在公开声明中尽量避开任何批评意味的词语,新华社最初将这次政变称为军方「对缅甸现政府进行大规模改组」。据悉在台湾的TVBS取得独家画面,缅甸台商拍到,中国大陆解放军已经在中缅边界集结待命,可能随时进入缅甸进行军事行动。

中国大陆与俄罗斯联手阻止联合国安理会欲对缅甸采取的任何重大行动。2月3日,中国大陆还和俄罗斯联手阻止联合国安理会发表谴责缅甸军方的声明。2月12日召开的联合国人权理事会特别会议上,中国与俄罗斯都表示「反对召开这次会议」,来自中国与俄罗斯的持续支持,等于是缅甸军方的「提款机」,让军方有恃无恐。

中俄联手 阻止联合国安理会谴责案

俄罗斯与缅甸的国防关系密切,近几年来持续升温成长,莫斯科提供缅甸军事训练与大学奖学金,并出售武器给缅甸军方。根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所(Stockholm International Peace Research Institute,SIPRI)研究指出,俄国从2014年到2019年,提供缅甸至少16%的武器来源。

针对缅甸国防军滥权行为,观察组织「缅甸公义」(Justice For Myanmar)发言人马亚达纳尔芒(Ma Yadanar Maung)强调俄国正在合法化缅甸军政府,呼吁国际社会对缅甸实施全球武器禁运。

缅甸问题 东南亚国协各有盘算

再观察缅甸周边国家,以东协国家而言,东南亚国家协会外长就缅甸局势举行特别会议,呼吁各方保持冷静克制。马来西亚、印尼、菲律宾与新加坡4国的外长共同呼吁军方释放翁山苏姬等人。虽然东协对外宣称团结,个别国家的表现并不一致。新加坡作为缅甸最大的外国投资者,这次的表现较为强硬,新加坡在声明中表示「严重关切」,并形容对抗议者使用致命武力是「不可原谅的」,即便如此,务实的新加坡也不愿对缅甸军方实施经济制裁。

新加坡总理李显龙3月2日接受英国广播公司采访时,被问到新加坡为何没有对缅甸军方实施制裁时,李显龙回答指出:「局外人几乎起不到任何影响。不论是排挤、谴责,或是通过决议与否,其实对于缅甸军方会怎么做,影响有限。」李显龙强调,实施制裁受苦的不是缅甸军队或将军,而是缅甸人民,因为这将剥夺他们的食品、药物、必需品和受教育的机会。制裁也可能会让缅甸军方重新靠拢中国或者俄罗斯。

李显龙还表示,「我认为我们必须了解现实。我们必须对缅甸军方至今的行为表示不赞成,因为这违反了许多国家的价值观,实际上也违反了大多数人类的价值观。但要宣称对他们采取行动,会导致什么后果?有示威者说对缅甸进行军事干预?美军第82空降师会来吗?」

缅甸军人干政「无解」

由此可知,东协成员国仍然采取「互不干涉」主义,即使新加坡同情缅甸人民,但与其他的东协国家相同,新加坡也不会对缅甸军方有强烈的要求或者对应方式。2016年以来缅甸政权移转,原来军人所属的巩发党政治实力被边缘化,然而到去(2020)年为止军方人员仍可以掌握各邦(区)巨大的行政资源,加上军方刻意修改宪法,在缅甸的国会议席、国防与安全体系仍然具有绝对的优势,因此才会发生翁山苏姬与总统受到军方无理的拘捕。

总而言之,目前缅甸于武装部队总司令敏昂莱的强势主导下,不只是与中国大陆、俄罗斯有非常好的关系,且军方严厉监控文人政府;在可预见的未来,军方政治势力仍然强大,政治改革仍是窒碍难行,看起来缅甸的军人干政问题短期之内可能仍然「无解」。

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