食衣住行是生活最基本的需求，解决居住问题，对各国政府都是重大任务。随著地方「两会」陆续召开，中国大陆各地对2021年房地产市场政策定调和工作部署逐渐明朗，老旧小区改造、旧城改造、城市更新、完善住房租赁市场等关键词频繁出现在地方政府工作报告中，不少地方具体规画老旧小区改造开工项目。为了达成消除公共安全隐患、优化生活环境、带动城市环境改善的目标，实行10多年的「棚改」政策退潮，「旧改」代之肩负重任。
2005年启动棚改试点　逾亿居民「出棚进楼」
所谓「棚改」指的是棚户区改造，依照《棚户区征收标准》和相关法规，针对城镇中明显有公共安全隐忧的旧村旧城，改善周边道路、广场、教育、商业等基础配套设施，解决生活、就业、养老等社会问题，既是重大民生工程，也是城市发展的重点工作。
2005年辽宁开始进行试点，2008年全面启动棚户区改造工程，最初主要以「实物化安置」进行，以新建安置房替代原住房，即「以房换房」，或是透过政府购买市面上余屋来安置住户。2015年推动「货币化安置」，政府将拆迁款以现金方式一次性直接交付住户，加快棚改专案建设。
根据中国大陆住建部资料，自2008至2018年，棚改开工量达到4522万套，累计帮助1亿多棚户区居民「出棚进楼」，改善住房条件、促进新型城镇化、房地产市场平稳发展等成果。大规模棚户区改造，加上货币化安置的杠杆作用，有助于房地产库存快速消化，推动房价上涨和加码投资。另外，棚户区改造涉及大量基础建设配套，带动房地产上下游产业，也对经济产生影响。
棚改超量带动房价上涨 地方政府财政压力大
棚改从2005年开始试点，采取实物安置，拆一套还一套，经费主要由地方政府负担，少部分由社会资金支付。实物建房进度慢，政府承担成本高，财政压力大，因此，2015年另推动棚改货币化安置政策，央行创设抵押补充贷款，向地方政府发放专项贷款，而地方政府通过回收土地获得卖地收入偿还贷款。政府部门直接以货币的形式补偿被拆迁棚户区居民，居民再到商品房市场上购置住房。一方面透过棚改贷款缓解政府资金负担，另一方面也顺势解决商品房库存问题，被视为多方共蒙其利方案。
然而，棚改货币化政策是个双面刃，有人认为，棚改货币化虽有助于快速解决棚改家户的住房问题，消化余屋库存，但也放大了购房需求，此反映在三、四线城市房价。在保增长与土地财政激励下，地方政府加快推出土地，甚至随意扩大棚改范围，越来越多的城市出现「借棚改之名盲目举债」现象，大量资金涌入房地产开发领域，导致价格持续上涨。
另一个问题是资金来源，自货币化安置政策全面推行以来，政策性银行贷款资金在棚改资金来源中占据绝对主导地位，央行向地方政府发放专项贷款，而地方政府通过回收土地获得卖地收入偿还贷款。这样的模式可能面临三方面的风险：一是房地产高库存，面临销售下滑的风险；二是房价下跌泡沫化风险；三是开发商投资意愿降低，地方政府土地出让不顺畅造成财政压力的风险。
棚改进入调整期 旧改登场
面对棚改推行十余年来累积的种种问题，中国大陆进行政策调整，2018年10月，国务院总理李克强表示，部署推进棚户区改造工作，要求因地制宜调整完善棚改货币化安置政策，商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策。2019年的棚改计划明确提出，政府购买棚区改造服务模式将被取消，不再制定全国层面的具体开工计划，回归实物化安置模式，各地棚改市场规模持续下滑。
棚改虽然渐次退潮，但住房问题仍需妥适处理，新方案是2019年起开展的「老旧小区改造」，简称旧改。旧改的重点对象为2000年底前建成的社区，这些社区并没有达到危旧拆除标准，普遍存在设施不完善、卫生环境差、社区服务设施配套不足、社区管理体系不健全等问题，居民生活品质受影响。尤其，高龄化程度逐年增加，适当改造老旧社区，使长者更适合居住，有助于提升居住品质和生活幸福感。
「旧改」改善设施取代拆迁居民须出资
不同于棚改的货币化安置或实物安置，旧改主要改善社区落后的配套设施，改造内容可分为基础类、完善类、提升类3类，各地可因地制宜。基础类改造涉及基本居住条件和居住安全、日常生活保障的基本设施，完善类改造涉及满足居民生活便利需要和改善生活需求，提升类改造则是提升各类公共服务设施的配套建设。
在资金来源方面，棚改经费主要由地方政府负担，旧改则明订要建立政府与居民、社会力量合理共同负担费用的机制。在老旧社区改造中，居民的出资责任将更为合理，旧改往往在半年之内就能完成，与基础建设投资落地相比周期较短，迅速扩及相关行业，对经济发展有推进提升的效果。
开发商兴趣缺缺 旧改进程添变数
棚改做为改善民生的工程，主要由政府出资，但拆一建一耗费很长时间，整体进程缓慢。采行货币化安置，较能立竿见影，但因过于依赖中央挹注专项贷款，一旦中央收紧政策，棚改立刻面临强烈冲击，也是规模大减主因。
若棚改属于大拆大建，旧改则是小修小补，对于旧改小区来说，当前的房屋状况并非无法居住，改造比较像是锦上添花，能做最好，不能做的话也还能忍受。两者本质上的差异，也反映在资金来源的设计上，旧改的资金来源以居民为主，财政补贴为辅，而整体拆除更新改造，则由开发商负责。
与棚户区改造相比，部分旧改专案需要民众出资，因改造后经济收益不大，开发商缺乏投入意愿。加上，老旧社区改造未涉及征收拆迁，过去棚改的货币化安置，使拆迁户获得巨额补偿，创造一夕暴富，无形中推升房价，也加大贫富差距。旧改规划老旧社区不再拆迁，进行原地改造，寄望拆迁获取暴富的时代结束，也杜绝投资炒作歪风。然而，经济条件更差，无力旧改的社会底层小区住户，原盼望透过棚改改善住房条件，他们的一丝希望将破灭。
住房政策大翻修 首重改善生活品质
中国大陆从棚改走向旧改，考验各地政府的治理能力，重点在于能否达成完善配套设施，改善居民生活品质的目标。
其次，处理资金与地方财政问题很重要。无论是棚改或旧改，政策背景与实施手段与当时客观环境条件息息相关，从疫情后的情况来看，投资复苏明显快于消费，投资扩大必然带来债务和融资需求增加。政府若透过土地金融实行大规模旧改，可能进一步扭曲经济结构，加大金融风险。从棚改的经验中可看到，今天的金融收益，是未来的财政成本，风险评估需谨慎从事。
最后，提倡自主更新，让住户更深入参与改造工作，负担较大比例的成本，这需要居民自主改造的内在动力，以及资金来源两大面向的支持。旧改不涉及拆迁，没有巨额补偿，但若重建规划得当，硬体设施与公共服务品质的提升，也会反映在建物价值上，城市建筑风貌改善，甚至带动整体不动产升值。在资金来源方面，即使透过市场化方式吸引社会资本投入，政府仍应提供必要的协助，在财务平衡的前提下，提供适当的融资贷款甚至补助，增加经济条件较差的住户参与的意愿。