中共第十九届五中全会落幕，外界关注会中提到的「第十四个五年（2021-2025）规划纲要建议方案（简称十四五规划）及2035年远景目标，未来将如何牵动其经济政策走向。首先，在探讨相关的政策方案之前，必须先理解其整体政策规划背后的情境脉络和对未来战略企图的擘划。本文以下将从十四五规划提出的背景及考量、政策内涵等面向，协助各界解读「新习近平经济学」的内涵。

分析十四五规划的内容，大抵包括两条主要策略轴线，一是「提高产业链现代化水准」，另一则是「以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进」。「提高产业链现代化水准」的策略主张，可将其视为2015年提出「供给侧改革」和「中国制造2025」等主张的延续相承。相较之下，扩大内需和双循环论则是因应当前新的内外形势所提出的重点策略。

十四五规划的背景及考量

从本质上来看，中国大陆经济面临的挑战难题是叠加的，在美中经贸还没出现冲突的逆风之前，中国大陆经济面对的主要矛盾是内部拉动经济成长的动力结构问题，也就是依靠大量资金及低廉劳动力投入来驱动经济的模式，显然不足以支撑中国大陆跃升为先进经济体，因此必须积极朝向创新型经济体转型，进一步提高生产力，这也是当初2015年时中国大陆推出供给侧改革及中国制造2025等政策的考量。

就在中国大陆力图改革供给端的产业创新问题时，2017年川普就任美国总统之后，美中经贸关系趋于紧张，「中国制造2025」成为美中经贸角力的敏感词汇，对于中国大陆经济的挑战课题无异是雪上加霜。因美国对中国大陆实施提高关税、管制高科技技术及产品输出等措施，使得中国大陆所进行的供给端产业创新工作面临全新的外部情势风险，也就是在产业创新转型尚未成功之前，现有的产业生产活动就因为美国政策，而面临技术来源断链、产业缺单停工，以及产业生产基地外移等立即性的风险。

影响所及，GDP组成中的民间投资项立刻受到剧烈冲击，大量失业问题及衍生的民间消费动能萎缩等系统性的连锁效应随之而来，迫使中国大陆面对经济问题的处理不再只能关注供给端的产业创新，而必须处理更大范围和层次的经济系统问题，重新定位新的经济发展战略，这也就是前述十四五规划提出「以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进」的考量缘由。不论是此次的中共五中全会，或是在此之前的习近平公开重要谈话，都不断提到要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的发展战略。

十四五规划的政策内涵解析

观察十四五规划的最重要主轴是「以国内大循环为主体的内外双循环」，意味著未来5年中国大陆的经济工作重点，将主要著重在内外需的相互联通及促进上。

先从「以国内大循环为主体」的扩大内需来看，扩大内需的方法不外乎刺激民间消费、增加国内投资、增加政府财政支出、发展产业进口替代等途径。进一步分析，民间消费与就业、薪资成长等因素息息相关；就业机会与整体经济景气表现有关，而薪资所得能否成长，关键则取决于生产力能多大程度获得提升，这涉及了产业创新、发展现代服务业等推动工作，因此，问题的本质还是回到了产业面。

十四五规划要在五年内产生明显的扩大内需效果，或者达到「国内大循环」的目标，最重要的关键策略是，在政府财政支出上增加对新型基础设施建设（简称新基建）的投资，并且透过自主创新来发展进口替代产业，以此带动民间投资及提升生产力。而内需之所以要能够形成「国内大循环」，就意味著新基建与产业自主创新两者之间要能够支持形成一个新的产业生态循环。

在美国对中国大陆实施高关税及高科技输出管制等措施下，十四五规划已提出，中国大陆将力图透过自主创新及产业进口替代，发展战略性新兴产业，如半导体、新一代通讯技术、新材料、生物技术、高端装备制造业、新能源、新能源汽车、绿色环保、航空航天、海洋装备等，以「提高产业链现代化水准」。而过去中国大陆要发展战略性新兴产业，多半仰赖外国先进的产业技术，并且以中国大陆广大市场作为诱因，实施「以市场换技术」的策略。

产业自主创新　以市场练技术

在欧美各国逐渐限缩输出高科技技术及产品给中国大陆的情势下，中国大陆除了延续过往的「以市场换技术」基调，宣誓更大幅度改革开放来吸引外资之外，也开始透过内需市场来支持中国产业的自主创新，企图「以市场练技术」。内需市场要能够支持其产业自主创新，关键在于政府投资的基础建设，一方面要能够支持甚至带动产业创新，另一方面透过新型态基础建设的布建，打造产业的垂直应用场域，刺激产业创新应用的终端需求出现。

过去中国大陆有关基础建设的财政支出，主要以增加铁路、公路、机场（俗称铁公机）等传统基础建设为主，但实际效果显示，对于带动民间企业投资及整体经济的边际效果已呈现递减。目前中国大陆对于基础建设的财政支出，已开始关注加上「科技」面向的新基建，包含5G、人工智慧、大数据、工业网路、特高压、新能源汽车与轨道交通等七大领域。

「新基建」概念首见于2018年底中国大陆「中央经济会议」，2020年4月下旬，由中国大陆国家发展和改革委员会（发改委）首次定义「新基建」范畴，并确立「新基建」的三大发展方向、七大产业领域与四大战略意义；「新基建」也成为十四五规划中的重要项目之一。从新基建的推动内涵来看，以及进一步刺激终端应用需求，达成「以（内需）市场练技术」。

透过在中国大陆内需市场完成概念验证（Proof-of-Concept, POC）、服务验证（Proof-of-Service, POS）、商业验证（Proof-of-Business, POB）之后，未来将可进一步输出海外（尤其是「一带一路」相关国家），达到「国内国际双循环相互促进」的目标。国际产业竞争上有一个通俗的概念是「一流企业定标准，二流企业做技术，三流企业卖产品」，由于目前新兴产业领域的技术创新速度相当快，全球科技标准仍处于制定阶段，中国大陆为了掌握全球产业标准和竞争力的话语权，积极推动「中国标准2035」，这也成为十四五规划的重要推动策略之一。

「中国标准2035」冀挤身强国

相较于「中国制造2025」强调制造业的关键技术研发，「中国标准2035」则是更往上进阶，企图透过掌握国际产业标准制定，打造国际级一流企业，使中国大陆跻身制造强国之列。2020年3月，中国大陆发布了「2020年全国标准化工作要点」，针对中国大陆内需市场已逐步发展起来的新兴产业领域，如5G、区块链、物联网、云端服务、大数据、人工智慧、智慧城市等，开始著手推动全国一致化的产业标准制定；同时，2019年中国大陆也已完成了「一带一路」共建国家标准资讯平台，后续将透过中国企业参与「一带一路」国家的各项基础建设及产业链合作，将中国大陆的行业技术标准输出，争取中国大陆企业未来在这些国家的产业领导优势。

双循环难度不低　变数多

以外部客观情势来评估十四五规划所提出的「国内大循环、国内国际双循环相互促进」两条策略轴线，坦白说，要驱动国内经济系统形成大循环，并且国内外两大系统之间还必须相互联动促进，执行面的难度不低。首先，「以国内大循环为主体」的策略必须先突破现有面临的复杂课题，包括人口红利消失、产业供应链外移、产业自力更生的自主创新能否成功等等，皆是短期必须克服的挑战。

其次，国内及国际两大系统要能达到联动促进、形成双循环，则涉及到人才、资金（金融）、产业技术研发和标准规格等各种经济要素的国内外接轨问题，这部分不仅牵涉到内部制度改革的长期结构性课题（例如人民币国际化连动其国内金融制度改革的议题），同时也触及敏感的地缘政治经济竞合关系（例如中国的一带一路VS.美欧的印太战略），要形成内外双循环，恐怕得面临更复杂的变数。综合而言，政策愿景擘划虽然重要，但政策能否实际执行到位才是关键；未来五年之后能否如期达成十四五规划提出的内外双循环目标？各界可以在未来几年的执行过程中，观察上述诸项课题的突破情况，作为动态检视判断的依据。