两岸经济协议：机会与威胁的政治经济分析

一、前言：全球化、自由化与再管制
自从一九八○年代之后，全球化与自由化便成为国际政治经济学当中探讨的重要议题。一个国家面对全球化的大趋势，应该要采取自由化的开放措施，抑或是封闭化的管制措施，自由化还是管制化，俨然成为国际政治经济学理论争辩的两种不同路线。过度自由化会伤害国内弱势产业的发展，而过度管制化也会影响产业的国际竞争力，一个国家该如何从自由化与管制化取得平衡的政策呢？一九九八年Steven Vogel提出「再管制」（re-regulation）这项概念，便是尝试为国家面临全球化的竞争，提出两全其美的作法。
所谓「再管制」有四项概念，首先，它认为没有一项经济政策是完美的，每项自由化措施都是隐含著机会与威胁，而政府的功能便是要趋吉避凶，让机会极大化、威胁极小化。其次，「再管制」并不是全面性的自由化，而是政府依照国内产业的性质异同，采取不同的开放或管制措施，来取得国家最大的利益。第三，面对外国产业的进入，政府更应该强化法令制度的健全性，塑造一个公平竞争的市场机制。最后，关于国内产业的冲击，政府应该要积极辅导进行产业升级，以提升国内产业的国际竞争力。
从Steven Vogel的「再管制」概念中，我们可以发现，面对全球化、自由化的开放浪潮，没有一个国家能够完全封锁自己，断绝与外界的往来，尤其是以外贸出口为主体的台湾。最重要的是，政府要如何利用自由化的开放措施，降低自由化的产业冲击，以及争取国家最大的经济利益，目前两岸所要签署的「经济合作架构协议」（ECFA）便是这种概念下的重要产物。

二、签署ECFA的国内政经效益
从二○○○年以来，整个国际经济环境产生相当大的转变。首先，是东亚区域经济整合的方兴未艾。二○一○年中国－东协自由贸易协定成形，二○一二年东协加三架构也将正式确立，而在这两个区域多边自由贸易协定当中，台湾都被排除在外。东亚市场加上欧盟、美国占我国出口比例的八十九％以上，台湾无法参与东亚区域整合，这将会大大减弱我国产品出口到这些地区的竞争力。
其次，是中国大陆与韩国经济的崛起。中国大陆是我国最大的对外贸易市场，韩国则是我国最主要的市场竞争者。二○○二年之后，韩国成功地利用中国市场为跳板，将品牌与市场拓展到全世界，反观我国却逐渐成为亚洲四小龙之末。而中国大陆在二○○八年全球金融危机之后，经济成长更是全球一枝独秀，今年更将超越日本，成为全球第二大经济体。反观我国，却迟迟无法全面进入大陆市场。
因此，我国与大陆签署「经济合作架构协议」主要有以下三项目的：首先，是避免在这波东亚区域整合下「被边缘化」。目前在东亚国家当中，只有台湾与北韩尚未与东亚国家签署任何自由贸易协定，这对我国的对外贸易产生相当大的冲击与影响。透过ECFA这项协议，让我国产品出口到大陆及东南亚市场，可以和他国一样享受优惠的关税待遇，而与日本、韩国及东协国家站在相同的竞争地位。
其次，是从过去以来，我国若欲与世界其他国家签署双边自由贸易协定，他国明知与台湾签署自由贸易协定有利于双边经贸发展，但都因忌惮大陆的态度而迟迟无法签署。两岸签署ECFA之后，大陆将不会再反对我国与他国签署FTA，这将可以积极推动台湾经贸的「国际化」，并能进一步取得进入国际市场的门票，而与日本、美国及东南亚国家签署双边或多边的自由贸易协定，同时让台湾融入国际经贸体系，成为东亚经贸的重要平台。
最后，是促进两岸经贸关系的「正常化」。中国大陆近年来经济快速成长，内需消费越来越强劲，受限于两岸经贸现况，台湾企业无法与日韩企业竞争，来分享中国内需市场的大饼，这使得台湾企业的对外发展受到相当大的限制。与大陆签署ECFA之后，不但可以促进两岸经贸关系正常化，更可以让台湾企业将中国市场作为拓展全球市场的重要跳板，同时也让台湾成为全球进入中国市场的重要窗口。

三、签署ECFA的国际政经效益
二○○八年在世界金融危机的冲击下，美国市场需求大幅减少，但是大陆市场却逆势大幅成长，这让中国大陆市场逐渐成为世界各国的兵家必争之地。大陆市场对于日本企业来说，其重要性有多大呢？举例来说，从二○○七年七月次贷危机爆发之后，日本对美国的出口便一直持续下滑，但是对中国大陆市场的出口却持续上扬。因此，到了二○○八年七月，中国便顺势取代美国，成为日本最大的海外出口市场。
在韩国方面，韩国大企业从一九九八年开始进入中国市场，韩国在前十年对大陆投资是以制造业为主体，以欧美等海外市场为主力。但是到了二○○八年之后，却改以服务业及流通业为大宗，同时以中国内地市场为主力。例如，韩国第五大集团乐天企业，便积极收购抢滩中国大陆零售业，希望在二○一二年之前挤入中国前十大超市。
在日本与韩国都逐渐以大陆为主要市场之后，两岸若签署ECFA，自然会对日、韩产业产生相当大的冲击效应，尤其是韩国为我国最主要的海外市场竞争者，其忧心更是甚于日本。特别是今年以来，大陆采购团多次到台湾大型采购，间接冲击韩国产业在中国市场的市占率。面对这种情势，韩国政府拟定FTA战略，以加快与他国签署双边自由贸易协定来因应，例如去年与欧盟签署韩国—欧盟FTA，并将与中国签署双边FTA。
日本方面，日本是我国最重要的技术来源国，台湾许多企业都与日本企业签订双边技术合作。两岸签署ECFA，日本担心关键性技术经由台湾流入中国大陆，因此日本希望在两岸签署ECFA之前，能够先与台湾签署台日投资保障协定，以维护日本企业的权益。

四、如何趋吉避凶：签署ECFA的潜在威胁
依照国际政治经济学的概念，一个国家对外开放必定充满著机会与威胁。现今两岸签署经济合作架构协议，国内讨论最多的，便是这项协议对台湾产业的冲击，对国内农业发展的影响，以及台湾对大陆市场的依赖。
首先，是对国内弱势产业的立即性冲击。其实目前两岸拟签署的经济合作架构协议，只是一项架构、纲要与目标，具体的内容都必须等待日后再进行协商。但是，针对目前两岸所迫切需要进入对方市场才能发展的产业，则可以先以免关税，或以优惠市场开放的条件来进行协商。至于，会受到市场开放的产业，则由日后双方的协商，来订定相关的法律规范。政府也可以在这段时间，进行产业升级与辅导，降低市场开放所带来的冲击。由此可见，两岸签署经济合作架构协议，不但不会对国内产业产生立即性的影响，而且可以对我国亟需拓展大陆市场的产业，产生相当大的助益。
其次，是对国内农业发展的影响。从其他国家签署双边或多边自由贸易协定的谈判中，我们可以发现，农产品开放都是一项关键性的议题。我方目前与大陆协商的内容当中，并不包含农产品开放的议题，因此不会对国内农产品产生冲击。自从马总统于二○○八年五月就任以来，我方并未增加开放大陆任何一项农产品进入台湾，而过去所开放的大陆农产品，都是台湾所没有生产的农业项目，例如木材或是谷类等产品。因此，两岸签署ECFA，不但不会对国内农业产生任何影响，相反地，我国可以在ECFA的协商架构下，与大陆建构两岸农产品智慧财产权协议，以保护国内农民的权益。
最后，则是两岸签署ECFA，是否会造成台湾对大陆市场的极度依赖。自从两岸开始进行ECFA的协商之后，国内有些民众认为，两岸签署ECFA将会让台湾进一步港澳化。其实以实质的内容来看，两岸目前所协商的ECFA，与大陆和香港所签署的「更紧密的经贸关系安排」（CEPA）是具有很大程度的不同。因为，我方与大陆所协商的ECFA，只是两岸特殊的经济架构协议，只规范两岸经济合作事宜，而不涉及主权及政治的协商。我方与大陆协商签署ECFA，其另一重要目的，是希望在和大陆签署经济合作协议后，台湾能够与日本、美国及东南亚国家签署双边或多边的自由贸易协定。换句话说，两岸签署ECFA并非全部，大陆市场也并非台湾出口市场的唯一，但两岸签署ECFA，却是台湾进入世界经济体系的开端。

五、结论：ECFA—全球化下的最适选择
以上的讨论，我们可以发现，全球化是国家经济面临生存一个不可避免的趋势，这从世界上将近两百个国家加入世界贸易组织（WTO），可以清楚看出。而最重要的是，政府要在这波浪潮下，如何趋吉避凶争取国家最大的利益；另外，自由化也是国家经济面临最重要的一项课题，这从世界各国签署两百四十七个双边自由贸易协定（FTA）可以看出端倪。自由化下的市场开放，一方面充满了机会，一方面也布满了威胁，端看政府如何让机会最大化，让威胁最小化。
从二○○○年以来，韩国利用中国大陆市场为跳板，不但从金融危机的泥沼当中走出，也成功地将其「现代」及「三星」品牌行销全世界。反观台湾在同一个时期，受限于当时政府的政策，让台湾企业无法在相同的条件上与韩国企业竞争，更让台湾无法进入东亚区域整合的行列。因此，与大陆签署两岸经济合作架构协议，将是打开台湾当前经济困境的最佳方式。它不但可以让台湾企业进入大陆广大的内需市场，更可以让台湾充分融入东亚区域的经济整合，这是台湾的唯一机会。
任何一项的经济政策都会充满机会，也布满威胁。打开中国大陆的市场，进入东亚经济整合的行列，可以让台湾经济注入一股活水，提升台湾的产业竞争力。但是在另一方面，也会对台湾国内产业产生冲击，政府面临这种威胁，早已经订定好相关的配套措施，例如对于国内弱势产业不列入早期收获清单，并积极辅导产业转型，以降低市场开放的冲击；其次，建立风险管理机制，对大陆进口商品实施监测机制，并建立两岸贸易救济制度；第三，在与大陆签署ECFA的同时，同步与日本、新加坡及美国协商双边自由贸易协定，拓展我外贸空间；最后，启动贸易自由化产业辅导计划，对于劳力密集产业争取延长降税时间，提供资金协助以及辅导技术升级，利用这波自由化的机会，推动台湾下一波的明星产业。
由此可见，在做好相关的「再管制」配套措施后，两岸签署经济合作架构协议其实是利大于弊，也是我国面对全球化浪潮下的最适选择，我们应该要勇于开拓台湾经济成长的另一条道路。