从大陆「十二五规划」看两岸经贸交流与合作

文╱魏　艾

大陆「十一届全国人大四次会议」于2011年3月10日审查通过的「十二五」规划，是以「深化改革」和「加快转变经济发展方式」为今后5年大陆经济发展策略的主轴。在具体经济政策上，「十二五」规划的政策目标，便是要将依赖出口的增长模式转型成内需市场为主的经济体制，并从扩大消费需求、加速城镇化、调整产业结构、进行收入分配制度改革等多元途径著手，为经济体制的转型铺陈良好的基础。中国大陆经济作为全球第二大经济体，其经济发展策略的调整对世界各国经济自然产生相当的冲击，由于两岸间紧密的经贸关系，台商在大陆的投资和经贸经营自然将受到重大的影响。除此之外，在「十二五」规划中，大陆更明确地列出健全两岸经济合作机制、加强两岸经济合作和支持海峡西岸经济区建设等为当前对台经贸方针和政策，这将对两岸经贸交流与合作产生相当的影响，值得加以关注。

以战略性新兴产业促进产业升级

伴随著中国大陆经济快速增长，有关大陆经济是否陷入中等收入陷阱，便成为近年来普遍讨论的热门议题。所谓「中等收入陷阱」意指一个国家的经济发展达到中等收入水平或阶段，特别是人均收入达到中等水平后，不能顺利实现经济发展方式转变，导致新的增长动力不足，出现经济停滞徘徊的现象。

经济改革和对外开放实施30余年来，大陆经济年均增长超过9%，按市场汇率计算，人均GDP从1995年的600美元，到2010年已达约4,000美元，中国大陆经济已从低收入国家进入到中等偏上收入国家的行列，已经出现了若干发展中国家在人均收入进入中等偏上水平过程中，曾经出现过的诸多社会经济失衡的现象，包括城乡收入差距扩大、产业结构升级停滞、劳动报酬偏低、内需特别是消费不足等问题制约了经济的持续发展。

一般认为突破「中等收入陷阱」的关键在于制度创新、技术创新和经济发展模式的转型。为健全经济结构，促进产业升级，近年来产业结构调整一直是大陆经济的主要工作任务。但是在产业升级方面又可区分为两个面向，一是淘汰落后产能，一是发展所需要的支柱产业。

近年来中国大陆经济的崛起，使大陆经济在世界经济扮演日渐重要的角色，而其话语权不断的增强，已成为国际经济不容忽视的重要力量。但是相对的也必须对国际社会承担更大的责任，因此中国大陆如何在人民币汇率、大量持有美国国债、能源消费、全球气候暖化等问题，担负应有的责任已成众所关注的焦点。

以面临全球暖化问题而普受关注的低碳经济为例，它已将大陆推向发展的十字路口：究竟是以牺牲资源环境为代价不顾一切追求高增长，还是以生态环境保护为前提追求发展的可持续？

事实上，基于中国大陆经济永续发展的前提，近年来大陆已积极针对高耗能、高污染产业进行产业结构的调整。「十一五」规划的前4年（2006～2009年），大陆累计分别淘汰炼铁、炼钢、焦炭、水泥和造纸等落后产能2,110万吨、1,640万吨、1,809万吨、7,416万吨和150万吨，积极推展清洁生产。与2005年相比，2009年，中国大陆化学需氧量和二氧化硫排放量累计分别下降9.66％和13.14％。依大陆的数据，「十一五」规划二氧化硫减排目标提前1年实现。「十一五」前4年，中国大陆每万元GDP能耗累计下降15.61％，平均降幅4.15％。

在国际社会方面，2009年年底召开的哥本哈根会议上，大陆承诺到2020年中国大陆单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40% ~ 45%。此一极具挑战性的经济发展便被纳入大陆国民经济和社会发展的中长期规划中，表明走「低碳经济」的发展道路已是未来中国大陆经济发展必然的选择。在此一经济发展目标下，大陆国务院发展改革委员会便积极将这个目标落实在地方与行业的发展规划中，并试行建立碳排放强度考核制度。

依大陆发展改革委员会的规划，大陆将采取4项措施，将绿色经济、低碳经济发展理念和相关发展目标纳入「十二五」规划和相关产业发展规划中，制定促进绿色经济、低碳经济发展的财税、金融、价格等激励政策。目前正研究制定中的扶植政策包括︰《节能环保产业发展规划》、《新兴能源产业发展规划》、《发展低碳经济指导意见》和《加快推行合同能源管理促进节能服务发展的意见》等。

在促进产业升级方面，2009年，大陆制定实施十大重点产业调整振兴规划，当年安排200亿元（人民币）技术改造专项资金支持4,441个技术改造项目。机械、冶金、汽车、有色金属等重点行业进行调整，而信息通信、先进装备制造、新材料、新能源与节能环保、生物产业和高端生产性服务业等战略性新兴产业也凸显其重要性。

根据大陆于2010年10月公布的《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，大陆计划用20年时间，使节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等七大战略性新兴产业整体创新能力和产业发展达到世界先进水平，成为中国大陆经济社会可持续发展的支撑力量。

依《决定》所提出的发展目标，七大战略性新兴产业将成为大陆经济的支柱产业和先导产业。节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造产业成为大陆经济的支柱产业，新能源、新材料、新能源汽车产业成为经济的先导产业。这些产业对中国大陆经济的产业升级将产生推动作用，并将吸纳和带动就业能力和相关产业的发展。到2015年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值（GDP）的比重将达8％左右，到2020年所占的比重则提升至15％。为加速战略性新兴产业的发展，大陆将在产品的价格形成、税费调节以及管理机制等方面深化体制改革，以完善产业发展的格局。

改善民生和城镇化的发展趋势

在「十二五」规划纲要的24个指标中，9个指标与民生有关，份量最重；12个约束性指标中有4个与民生相关，而其发展目标则是在2015年城镇参加基本养老保险人数达3.57亿人、城乡三项基本医疗保险参保率每年增长3％，城镇保障性安居工程建设3,600万套。

为实现改善民生的目标，「十二五」规划纲要提出了一系列相关的计划，包括扩大城乡就业规模、提高最低工资标准、提高养老保障水平、提高医疗保障水平、提高城乡低保标准、减少农村贫困人口数量、减轻居民税收负担、实施城镇保障性安居工程、完善就业和社会保障服务体系、增加国有资本收益用于民生支出等。

此外，值得注意的两项指标是「十二五」期间，中国大陆国内生产总值年均增长率由「十一五」期间的7.5％调降为7％，而城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的年均增长率均订在7％以上。这一方面说明中国大陆经济发展更多地从速度转向质量，另一方面反映出大陆进行收入分配改革的决心。

事实上，在「十五」（2001-2005年）和「十一五」（2006-2010年）期间，中国大陆城乡居民收入增长速度都是5％，明显低于经济增长速度，因此，这是大陆首次提出居民收入与经济发展同步增长的目标，在强调“国强”的同时更加注重“民富”，期望使人民能享受到经济发展的成果。

根据大陆的规划，「十二五」期间将延续「十一五」时期的政策方向，继续推进社会保障建设，将社会保障覆盖的范围从国有企业扩大到各类企业，从单位职工扩大到普遍的就业人员和居民，从城镇扩大到农村，使越来越多的人享有基本的社会保障。

除了与民生相关的问题之外，近年来中国大陆区域经济发展失衡问题引来诸多的关注，其中城镇化是缓解区域和城乡差距扩大的重要途径之一。在「十二五」规划期间，大陆将城镇化列为预期性指标，并期望将城镇人口占中国大陆总人口的比率，由2010年的47.5％提升到2015年的51.5％，年均增长率4％。据保守估计，今后5年内每年至少有1,200万人转移为城市人口。然而农村人口向城市转移并非城镇化的唯一指标，它涉及产业、城市建设、空间规划、社会保障、医疗照护等诸多问题。

尽管在中国大陆城镇化建设过程，透过扩大消费性投资途径解决相关的社会经济问题，带动诸多产业部门的发展，将成为中国大陆经济发展新的增长点。然而，城镇化过程政府必须为在城市已有稳定职业和住所的进城务工人员，创造有利逐步转移为城市居民，依法享有当地居民应有的权利，承担应尽义务的条件。此外，对因城市建设承包地被征用、完全失去土地的农村人口，要转为城市居民，政府要负责提供就业援助、技能培训、失业保险和最低生活保障等政策和措施，这些都是重大的社会经济工程，大陆当局正承受巨大的压力。

「十二五」规划的对台方针和政策

由于两岸政治紧张关系的大幅缓和，特别是自 2008年5月以来，两岸两会恢复协商，并签定15项协议和1项共识，尤其是两岸经济合作架构协议（ECFA）的签定，更使两岸关系迈向经贸关系正常化的方向发展，为两岸和平发展奠定了应有的法律基础，以致「十二五」规划纲要便明确表明现阶段大陆以经贸为主的对台政策方向为：

一、全面深化两岸经济合作，努力加强两岸文化、教育、旅游等领域的交流。

二、积极落实两岸经济合作架构协议（ECFA）和两岸其他协议，推动货物贸易、服务贸易、投资和经济合作的后续协议。

三、扩大两岸贸易，促进双向投资，加强新兴产业和金融等现代服务业合作，推动建立两岸货币清算机制。

四、明确两岸产业合作布局和重点领域，开展双方重大项目合作。推进两岸中小企业合作，提升中小企业竞争力。

五、积极支持大陆台资企业转型升级；依法保护台湾同胞正当权益。

六、发挥海峡西岸经济区在推展两岸交流与合作中先行先试作用，构筑两岸交流合作的前沿平台。

七、提升台商投资区功能，加快平潭综合实验区开放开发，推进厦门两岸区域性金融服务中心建设。

大陆在「十二五」规划纲要中所明列的对台政策方向，基本上是2008年5月两岸两会恢复协商以来两岸经贸交流合作形势，以及大陆方面期待进行对台经贸工作方向的总结。在这些政策方向中，落实ECFA后各项协议的协商、加强新兴产业和金融等现代服务业的合作等是两岸交流合作的既定进程，而促进两岸双向投资、推进两岸中小企业合作，特别是发挥两岸经济互补优势，提升产业层级以迈向国际化，则是当前大陆期望推动的工作。至于支持大陆台资企业转型，则是多年来的既定政策，惟口惠而不实，相关的协商和规划仍有待加强以期能加以落实。

值得一提的是，「十二五」规划纲要强调海峡西岸经济区作为推展两岸交流合作中的先行先试作用，特别凸显推进厦门作为两岸区域性金融服务中心和平潭综合实验区开放开发的建设，有其特殊意义。

自2009年7月，大陆福建省委员正式作出设立平潭综合实验区的决定，一年多，由台湾中兴工程顾问公司和福建省城乡规划院共同编制的《平潭综合实验区总体发展规划》已完成。然而，平潭的开放开发如何落实“五个共同”--「共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益」的政策原则，仍有待两岸双方相关部门共同努力。

对台湾经济的影响及因应对策建议

大陆「十二五」规划主要政策方向便在于扩大内需消费和产业结构调整，它将带来中国大陆经济体制的转型。不过，在规划执行的过程仍将面临诸多的制约因素。以扩大内需消费为例，根据大陆方面的资料显示，2000～2008年，中国大陆居民消费率从46.4％下降到35.3％，降低了11.1个百分点，平均每年降低1.4个百分点。中国大陆居民消费不足，储蓄率高，基本上有其经济发展阶段、人口结构、传统文化等方面的影响因素，但主要原因还在于居民整体收入水平偏低、收入分配不合理、产业结构层次低、城市化质量不高、政府公共服务不足、社会保障和社会福利水平低等因素。尽管提升内需消费和产业升级面临诸多障碍，但是「十二五」规划的发展策略对两岸经贸关系及台商在大陆的投资经营仍应有若干值得思考的启发。

一、「十二五」规划期间是大陆积极推动产业结构调整的关键时刻，并已针对七大战略性新兴产业提出相关的扶植和配套措施。而我政府亦已提出六大新兴产业《绿色能源（太阳光电、LED照明、电动车）、生物科技、医疗照护、观光旅游、文化创意与精致农业》、四大新兴智慧型产业《云端运算、智慧电动车、智慧绿建筑、发明专利产业化》，以及十大重点服务业，因此，政府应可依这些产业规划寻求两岸经济和产业交流与合作的空间。

二、 大陆发展低碳经济相关的重点行业，主要分为新兴产业和传统产业的改造转型，包括使用可再生能源、清洁能源的电动汽车、节能照明和一部份与建筑相关产业等，以及对能源密集型传统行业的改造，这些产业将提供台湾产业与中国大陆进行产业合作的良好契机。

三、 「十二五」期间城镇化已成为中国大陆经济的新增长点，城镇化中的主要新产业集中于第三产业部门，具有低碳、低耗能等特点，这对于改善中国大陆经济发展的品质极重要。此外，城镇化又是民生工程，既有利于协调城乡关系，加速农村建设，也有利于促进城市居民的安居、就业，提高居民的生活品质，并为企业带来商机。

四、 平潭的开放开发列于「十二五」规划对台政策上，显现出大陆当局对平潭综合实验区的重视，并将成为海西区发展的重点。惟根据相关资料显示，平潭的开放开发立足于“五个共同”便是有别于一般的经济和技术开发区，对其未来的发展政府应予以某种程度的关注。

（本文作者为政治大学东亚研究所教授暨两岸政经研究中心主任）