近年各地的天灾不断，且各类气候灾变的强度亦有增加之趋势，在这样的变化之下，不仅对于过去的工程设计标准与灾害防救制度形成重大的考验，同时，极端气候的发生，也打破过去所建立的气象预测机制。两岸在位置上彼此相邻，在地缘上同属天灾频仍的区域，加上两岸近年交流频繁，在共同因应极端气候的冲击方面，实有相互沟通与相互协助的必要。

本文将回顾台湾过去的灾害特性，并分析未来极端气候可能造成的影响，亦将针对两岸可以从事灾害防救合作的面向提出建议。

全球暖化趋势下的极端气候冲击

以二○○九年在台湾发生的莫拉克风灾为例，其三天内山区降雨量达两千七百毫米（平地降雨八百毫米），在以往的工程设计概念上，几乎不会考虑如此惊人的超强降雨情境（在工程费用上也很难支持）。此外，由于经济发展与人为开发的扩张，难免会触及地质相对不稳定的区域，并增加对于环境的压力，故大自然的反扑所造成的灾害规模亦日趋惊人。

过去的自然灾害往往与例行性的气候时节循环相依，有其一定的规律，但近几年却因全球暖化趋势的影响，让气候出现明显异常，相对之下，政府的防灾应变或救灾资源的调配弹性便更显重要。现代的政府必须体认到，再好的制度或设备恐怕都无法完全克服气候异常所带来的意外结果。因此如何利用风险管理观念应变，降低灾害对民众的冲击，或尽快将生活机能回复至一定的程度，是当政者的重要考验。同时，在天灾频仍的情境下，政府势必无法负担庞大的灾后复建经费，也因此，思考如何能将有限的资源优先投入关键的任务（例如：优先恢复重要的交通设施、优先抢救较为脆弱的社群、优先回复重要机构的运作机能），也必然会是未来执政者必须面对的复杂权衡。

不同种类灾变的处置特性与反思

二○○五年世界银行的全球自然灾害危机分析报告指出，台湾同时受到地震、洪水、台风、山崩、干旱、火山等多种自然灾害的威胁，其易受侵袭的程度为世界第一。此外，依据联合国减灾策略组织在二○○九年的报告，台湾与大陆同样都是承受高度灾害风险的区域（每百万人约有十人死亡／每年）。以上资讯都显示，台湾和大陆同样都面临著高度的自然灾害威胁，若能将彼此累积的灾害防救经验与救灾量能进行合作交流，必能减少日后百姓生命财产的损失。以下针对台湾过去各类主要灾害（急难）的防救要项进行概述，并反思其中可以精进的环节：

强震灾害

依据台湾过去发生九二一大地震的经验，地震发生后往往存有黄金救援时间，必须及时将受困于倒塌建物的民众救出，给予适当地治疗，增加受困民众生还的机率。依据日本的救灾基准，每栋建物约需配置十名救助队员，以台湾消防单位现有之搜救队人力而言，明显不足。而震灾发生之后，急需相关的建物损毁评估、拆除、补强或组合屋建置作业，均需要各类工程专业人员与机具的投入，因此主管工程、建设的相关政府部门及具备相关任务能力的军事单位，平时即应建立合作（动员）清单，一旦灾害发生时，能快速抽调机具和专业人力前往灾区。

另外，震灾发生后，灾区的联系、报案通话必将激增，电信主管单位应于灾区建立临时的通讯、广播机制，确保资讯的通畅与政令的传达。另由日本的震灾经验可知，约有八至九成以上的受困民众系由自力、家人或邻居的救助而脱困，由专业人力救助脱困者不及一成，足见社区居民彼此的互助、互援机制应是未来可以强化的目标。惟各地的灾情种类及建物形式或有不同，有关「防灾互助社区」的推广及模式，应由当地专业机构及主管单位仔细研议后，因地制宜的推行。

台洪灾害

在过去五十年间，台湾的建物种类逐渐改以钢筋混凝土建筑居多，因此每年台风季节时，单纯由「强风」所造成的伤亡日益减少，但台风的「降雨量」，逐渐成为最受瞩目的灾情来源。依据中央研究院环境变迁研究中心发表的研究指出，当全球温度上升一度，台湾地区前一○％强降雨的强度将增加一‧四倍，足见未来台风季节所带来的强降雨可能是台湾每年都会遭遇的重大考验。目前台北地区的防洪计划系以二百年重现周期（二百年一遇）进行相关的建设，但所依据的洪水历史并未考量近期气候变迁所造成的强降雨影响，因此，实有必要纳入新的雨量资料，并以数值模拟的方式找出淹水潜势较大的区域，以进行分等级、分时序的防灾准备工作。不仅如此，气象单位应该继续强化新型的雨量预测技术，以「流域」为单位进行下游的水位预测管理，另防灾权责单位应依据不同的降雨强度，研拟不同等级的防灾计划，并结合军、警、消防及邻里通报机制，以便有效、即时的做好居民的紧急撤离工作。

值得注意的是，台湾地形的高低落差较大，且降雨季节集中，如何能抵挡突来的降雨以及让水库留住必须的水资源，是相互牵制且需高度权衡的问题。同时，在极端气候的强降雨影响下，复合式的大型地质灾变可能会频仍出现（同时发生土石流、山崩、地滑之灾情），政府单位应对于有安全之虞的区域，检讨其地质历史，以避免大面积的土石灾害造成难以弥补的悲剧。

海难（含航机坠海）搜救

两岸的海难救助、船岸通信专家于一九九六年间，在北京举行会谈，并建立协调联系管道，我方以「中华搜救协会」、大陆以「中国海上搜救中心」为主要沟通对口。二○○八年底江陈会谈签署「海峡两岸海运协议」，双方同意「积极推动海上搜救、打捞的合作，建立搜救联系机制，共同保障海上航行和人身、财产、环境安全」。二○○九年，我方交通主管部门依海峡两岸海运协议，颁订「大陆船舶进入我方限制或禁止水域拖救遇险船舶申请作业程序」，足见两岸合作进行海上救难任务的历程，已逐日步入正轨。

台湾海峡本身即为亚洲区域航线的必经水域，加上两岸直航之后，往来航班密度更增，衍生的海上事故、污染、救援、医疗等事务亦随之频繁。不可讳言，台湾缺乏足够的大型专业船舶可以从事海上打捞、拖引、吊杆等作业，反观大陆方面，目前已具备相关的重型机具及专业人员，不仅可从事海上救援，亦可进行商业营利之打捞、拖救业务。有鉴于此，两岸未来应基于地缘关系的紧密相连，对于海上救助事务进行更充分的合作与共享相关资源。

对于两岸未来的灾害防救合作建议

两岸未来在灾害预防与减灾、离灾，与灾区复建的领域上，存有诸多相互学习与合作的空间，以下概略列举数项可以优先尝试的课题，期盼两岸能在积极的交流互惠之下，让人民的生命财产安全有更完善的保障。

加速台湾参与国际组织

有鉴于未来全球性的气候变迁与区域性的灾害防救量能需求，针对气候变迁相关组织（如ＵＮＦＣＣＣ等）、飞航安全规范组织（如ＩＣＡＯ等）或国际研究合作计划，台湾若能参与其中并发挥功能，将可使两岸的氛围更加和谐、提升两岸面对气候灾变及紧急危难的处置能力，共同为两岸人民的生活安全共尽心力。

推动气象资讯共享，提升区域预报水准

由于经过台湾之台风常会连带影响大陆东南各省，且逢梅雨时节，大陆东南云系亦会影响台湾。若可进行两岸气象雷达即时资料交换，特别是大陆东岸到广东一带，将有利双方气象人员之判读，更有助于两岸之间气象预报能力之提升。

持续强化灾害预警、灾后研商及救援的联系协调机制

灾害发生前，两岸如能在平时即针对重大环境威胁（例如海上漏油、毒物污染）进行联合推演，拟妥适当之救灾需求申报作业及合作流程，当灾难发生时，便能争取时效，使灾损降至最低。

落实灾害防救、鉴识人员、技术的定期交流及研讨

两岸救灾团队皆各有所长，彼此皆有诸多实际投入救灾任务之经验，若能定期互动、互访，不仅能共同提升两岸救难人员之专业水平，亦有助于培养合作默契。而两岸对于各项救灾、减灾技术的研发成果及灾害鉴识流程，持续交流研讨、密切合作，将有助于提高两岸灾害防救的实质量能。

简化专业人员投入灾区救灾的行政程序

灾难发生后，如何能让专业的救难队伍及附属的装备迅速投入灾区，是极为重要的考量项目。除了专业救难人员之外，灾区的复建工作往往需要大量民间志工、慈善团体、辅导团体、医疗团队、翻译人员（有他国参与时）提供支援，对于上述人员的快速入境程序，建议一并加以研商。

加速救难并简化两岸物资及器材的运输配送作业程序

赶赴灾区的救难队伍，必须有良好的后勤支援，方能维系最佳的救灾效率，建议两岸主管单位考量相关配套物资于运送途中，需要何种的行政支援及协助，亦建议简化申请程序，必要时亦可指定单一对口单位负责协助统筹相关资材的申报、配送事宜。

互助合作　事半功倍

两岸面临未来强度、频度增加的天然灾害时，若能发挥同文同种、地缘相近的互助合作优势，必能让各项灾害防救及灾后复原的工作，达到事半功倍的效果。而面对政府资源的有限及灾后复建工作所需的庞大负担，如何能以有限的资源进行配置，使受损的环境与生活机能尽速回复到合理的水准，大大考验著主管部门的应变能力及权衡的智慧。