中共二十屆三中全會在2024年7月中舉行，會後提出《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，其中提出未來將按照自願、彈性原則，循序推進漸進的延後法定退休年齡改革，預計於2029年前逐步達成此目標。9月13日，中國大陸全國人大通過決定，宣布將用15年時間，逐步將男職工的法定退休年齡從原60周歲延遲至63周歲，將女職工的法定退休年齡從原50周歲、55周歲分別延遲至55周歲、58周歲。在近年中國大陸經濟成長放緩及就業情勢不佳的情況下，這個政策宣示引人注目，以下就其政策脈絡、政府做法、以及未來效應進行個別分析。

人口老化與年金財務失衡

包括台灣在內，東亞社會普遍面臨出生率下降與人口老化的趨勢；而中國大陸由於過去推行一胎化政策，面臨的少子女化趨勢更為快速。儘管過去10年中已經放寬至三胎政策，已然低迷的出生率卻沒有起色。大陸的人口老化呈現三個特徵：1.老年人口規模愈益龐大；2.人口老化速度快，65 歲以上人口占總人口的比例，至2023年底，65歲以上老年人口已占總人口15.4%；3.未富先老，大陸還是一個發展中國家，卻已經進入人口高齡階段，屬於所謂未富先老的國家。

龐大的老年人口將增加醫療照護成本以及養老保險支出，進而形成沉重的公共財政負擔。儘管大陸官方指出，帶來老年照顧產業發展的機遇，但這方面的產值助益不太可能彌補人口老化所導致的經濟動能喪失，以及相關政府支出的增加。人口紅利的消逝將導致勞動力逐漸不足，未來工作人口繳交保費以支應退休金支出的財務預估將會失衡，使得大陸年金體系難以為繼。目前大陸職工法定退休年齡，仍然是1978年國務院發佈的相關規定標準：男職工60周歲，女幹部55周歲，女職工50周歲。相較於西方國家普遍將退休年齡提高至67周歲，即使東亞的日本、韓國也多半訂在60-65周歲，顯然大陸的退休年齡偏低。

由於人口老化與出生率下降的壓力，年金改革勢在必行，主要應對兩個制度問題：1.目前的年金體系財政統籌仍在省級，導致沿海地區與中西部、東北地區的年金財政狀況有明顯貧富差距；2.龐大的境內流動人口加劇各地年金財政失衡，發展滯後地區由於年輕人口外移，造成轄下年金保險基金收支不平衡的問題，沿海富裕地區則享受到移民紅利，年金保險基金多有盈餘。就此而言，延後退休年齡的做法，對於年金財政孱弱的地區更有幫助，可以減緩地區人口失衡所帶來的年金支出負荷。

延後退休政策與未來效應

中國大陸早在2013年三中全會就有提及延後退休的規劃，並逐步在地方推動實驗探索。地方政府也開始嘗試「漸進延後退休」方案，例如江蘇省在2022年試行延後退休方案，將女性退休年齡延後、取消特殊勞工的提前退休優惠、以及自願性延後退休等政策。 

由目前趨勢判斷，未來退休年齡不會是固定的數值，而是隨著出生年與性別相應變化。以官方角度來說，適時調整才能保證年金財政永續，促進地區之間的年金財政互補、並且著墨世代平衡與性別平等的議題。主流的專家意見認為，每年延後3個月退休應該是最佳做法；如此可以維持年金永續，同時讓職工較晚退休可以領更多年金，甚至也可讓繳費不足法定15年的人有機會可以補繳或續繳，累積退休金權益。

民眾普遍擔憂就業問題

在威權體制下，不易真正得知一般民眾對於延後退休的意見，遑論強烈反對。目前輿論中最明顯的是對於就業的擔憂：由於中國大陸社會面對老年勞工不友善。例如，考公務員的年齡限制是35歲，而在互聯網的企業更偏好35歲以下的新世代，連工頭挑選農民工都會挑55歲以下。加之目前中國經濟形勢，失業情形嚴重。因此，觀察普遍網民言論，「只是延後到65歲開始領退休金，並非保證就業至65歲」是最大的擔憂。

事實上，這類輿情只是對就業問題擔憂的投射，與延後退休年齡的政策方向不見得有直接關聯，這樣反而忽略二十屆三中全會《決定》中的思維細節。重點在於這個改革推進將按照自願、彈性原則來循序漸進，在大陸社會保障的政策白話文意思，是不會在短期內倉促推出全國一致性的做法。由於目前各省的年金體系財政狀況不一，加上彼此之間的人口結構、產業發展型態殊異，要如何推動退休年齡延後政策，勢必需要因地制宜，讓地方政府自主決定推動時機與相關實施細節。

換句話說，一般直覺認為中國大陸人口老化帶來年金改革壓力，只說對了一半故事；另一半的重點在於這種人口結構失衡壓力因地而異，因為年金體系管理的地域化（省級統籌），使得各地的年金制度有不同程度的財務狀況，這種制度特性反而讓發展較不足的地區年金制度承受巨大的財政壓力。近年中央政府試圖調整這種區域失衡狀況，希望未來將各地的年金基金管理進一步提升至全國層次，但並非易事，牽涉到中央地方政府之間折衝、地方政府間競合的複雜關係，無法一步到位。

從更廣的社會保障制度脈絡來看，21世紀的大陸社會保障制度發展主要依循的原則是「廣覆蓋、低水平、可持續、多層次」，希望在各地自己發展程度、各級財政補助的基礎上，逐步提供各地人民基本的社會保障，並依各地自身的財政實力進一步建立補充性的保障制度。這點我們可在城鎮養老保險、醫療保險觀察到，更能在農村社會保障制度的發展中發現這種政策思維。另一方面，因各地制度與財政實力的差距，中央政府在近幾年也投入大筆經費補助貧困地區建立相關制度。就此而言，延後退休年齡的實施大原則完全符合上述的制度改革思維。

延後退休年齡措施揭開未來福利改革序幕

直接將延後退休年齡與勞動市場改革畫上等號，無法得其精髓。二十屆三中全會《決定》的相關宣示，應是中央政府提出改革定調，具體細節放手給地方政府依自身條件決策。輿論擔憂的延後退休年齡將排擠年輕人工作機會，不太容易直接發生；因為地方政府官員對於這類就業情勢相當敏感，不會冒進推出激烈的退休措施，導致地方抗爭而賠上自己的仕途。比較可能的情景是各地在這個大原則指導下，推出不同程度的試點措施後，找出可行之道再推出地方做法，時機成熟時再由中央進一步定調政策細節。

此外，自願原則也將決定權交給勞工個人決定，讓有意願繼續參與勞動的高齡者獲得管道。在面對人口高齡化的東西方社會中，提升中高齡勞工延長就業的做法同樣十分普遍，大陸的這個政策原則也不例外。因為擔憂青年失業而看衰延後退休年齡措施，其實忽略高齡社會裡中高齡勞動者比例增加的長期趨勢；如何活化勞動力對於大陸未來的經濟社會發展也很重要。當前大陸青年群體失業問題固然不小，年金財政失衡與中高齡就業議題卻也浮上檯面。延後退休年齡的政策討論點出大陸社會保障所面臨的挑戰：如何在未富先老以及經濟成長放緩的情況下，達成促進老年經濟安全、確保年金財政可持續，同時著眼青年就業與世代公平，實非易事。

宏觀來看，中國大陸經濟發展已經陷入「中等收入陷阱」，關鍵在於產業升級轉型，以及消費能量都遇到瓶頸。延後退休年齡措施更像是揭開未來更多福利改革的序幕，方向涉及將有限的資源重新分配或是福利縮減。即使在威權體制中，這類措施也易遇到社會阻力，是未來觀察大陸國家社會關係的關鍵視角。