兩岸關係新作為 民國九十年四月七日於高雄 大陸委員會主任委員蔡英文 壹、影響兩岸關係的因素 五二０後的兩岸情勢，與前一任政府處理兩岸關係時，是有些不一樣的地方，因有不同情勢，所以我們在作法有些修正。我們可從以下幾個角度來分析兩岸關係所處的情勢。

一、國際的情勢

在國際情勢上，從冷戰結束、蘇聯瓦解後，美國就變成世界的主導力量；但相對而言，中國大陸在改革開放後，經濟力持續成長，也一定程度取代蘇聯在第三世界國家領導地位的趨勢。所以我們可看出，在經濟上，世界有了板塊的出現，但在政治上，以美國為主導的國際政治情勢，正面對另一組勢力的發生，也就是中共為主的第三世界國家。

冷戰結束後，這些國家的相互關係是什麼。以前是對峙僵持的關係，以及隨時有爆發軍事衝突的可能性，可是在這一、二十年裡，我們所看到的是一個理性而和緩的情勢，透過聯合國、北大西洋公約組織，還有其他國際的架構，這些大國基本上能在現在架構中解決問題。從地區性的衝突，例如巴爾幹半島的衝突，到全球性的經濟問題，大家都可以坐下來，來談問題究竟要如何處理。過去軍事對峙已漸被外交的折衝、外交的過程所取代。

一、二十年來，國際經濟情勢有很大的變化，以WTO（世界貿易組織）為主的全球自由化趨勢，以談判為導向、走向世界開放的情勢，經過八個回合的談判後，大家可以看到這種全球化趨勢已形成。什麼是全球化的趨勢？也就是說每一個國家都會和其他國家發生連動，每個國家都不能將自己放在國際經濟體系之外。對於那些極度未開發的國家，主要國家也發現不能把他們邊緣化，必須要帶進這個體系。在這個情勢下，世界的經濟體系長期以來都缺席的因素之一，就是中國大陸。

中國大陸在過去十年也開始融入這個經濟體系，也變成國際經濟體系中重要的一環。中共的首席談判員在一個WTO會議中曾說，經過這麼多年的改革開放，中共已是這個世界重要的經濟因素，如果全球的貿易體系沒有中共的參加，這個貿易體系是一個不完整的體系。大家可看出，連中共都不能自外於這個體系，這個體系也不能沒有中共。這個情形有好也有壞，好的角度來看，可知中共已融入體系中，開始受國際因素的制約，換句話說，他所想的、作的，必須從國際角度來考慮，他想作的事必須有國際因素在其中。從對我們比較不利的角度來說，國際也要聽中共說什麼，在重大問題上，也要想到中國大陸的態度是什麼。在美國處理重大區域衝突時，也要考慮歐聯等盟邦的態度是什麼，以及中國大陸的想法是什麼。中國大陸在這個濟體系裡愈來愈重要，而且是不能被忽視的。

我國也是一樣，五十年經濟發展過程中，前三十年可以一直輸出，我們依賴國際市場支撐經濟成長，但後廿年，我們的市場變成國際的重要市場，也就是外國貨物開始進入我們的市場，我們與國際市場已發生連動的關係。舉例而言，我們的股市，與美國股市的那斯達克、道瓊指數等，都有直接連繫的關係。我們與國際社會的連動關係也是非常強。

所以從整個全球的經濟、政治的趨勢來說，每個國家都進入這個全球性體系。而且每個國家都是這個體系的一個因素，比較重要因素除美國外，還有歐聯及中共都是重要的因素。

二、大陸的情勢

中共這幾十年的改革開放以經濟優先，已有量變到質變的趨勢。從早期的社會經濟，到現在接近於市場經濟的社會經濟型態，多少改變一般人對中國大陸的想法。早期大家所想的中國大陸是一個集權、共產的社會，今天大家看中國大陸在政治上是一個大國，經濟上是一般開發中的國家，但是一個極具潛力的開發中國家。在經濟改革開放同時，中國大陸也引進西方一些思想，與一定的生活方式，所以使得其東南地方愈來愈接近西方社會。一般西方國家對中共的態度，從完全的抗拒，到慢慢地發現有一些相同的特質出現。

除了內部經濟改革的趨勢外，我們也看到中共的政治開始發生一定的轉變，內部民主要求是存在的，不論是高階的領導階層，或是草根的民主需求，一直存在。中共在經濟高速發展，至少在東岸地區，加上政治上，內部要求權力重組的情況，事實上已面臨非常敏感、複雜的狀況。今天中共領導階層最重要的堅持，是維持內部的平衡，政治上維持各方勢力的平衡，經濟上也要維持各方利益的平衡。這種平衡有不同因素、勢力交錯的作用，必須非常小心、敏感地維持這些內部的平衡。也就是若有外在因素發生，就會破壞這種平衡，或者外在因素作用時，他必須重新作出平衡措施。

這就是為什麼中共領導人處理對外或台灣事務時，就會特別小心，擔心外部因素產生的干擾造成內部失衡。我們可以看到有時中國大陸在教導年輕人民族主義，但在重大事件發生時，必須採取措施抑止學生遊行，或者內部情緒的高漲。因內部情緒、民族主義高漲，會影響他處理對外事務的空間與彈性。中國大陸一方面靠民族主義維持內部團結，但另一方面也使他在處理對外關係、台灣問題時喪失一定的彈性。

三、台灣的情勢

我們過去五十年高度的成長，已走向成熟的經濟。面對經濟的成熟期必須要作結構性的調整，但不幸的是，結構調整出現在九０年代中期，我們同時遇上內部政治重組，造成我們應開始的經濟、社會改革遲緩、拖延。新政府在五二０之後，這個問題慢慢浮現出來。一個無法在立法院掌握多數席次的弱勢政府，面對累積多年的結構性因素，一下子感到措手不及。

除了經濟上面臨改革、調整壓力，同時也面臨一個困境，即中國大陸在這幾年的改革開放、經濟發展後，已將自己變成世界的一個大市場。這個問題不僅是台灣面對，但台灣與中國大陸在文化、血緣同文同種，再加上地理如此接近的情況，這種「吸磁」的效果特別明顯。東南亞的國家也面臨這個情況，本來要進入東南亞及其他開發中國家的投資，都轉移進入中國大陸去，這些東南亞國家便面臨外資的投入開始進入低成長階段。

民主政治雖是很吵鬧，偶有擦槍走火打架，但若以長期角度來看，畢竟還是維持了長期穩定。而中國大陸潛在風險在於，短期看來是平衡，但長期有不穩定的因素，一旦不穩定因素發生，就會有爆發性的效果。換句話說，從中國大陸角度來看，他是一個不穩定的政經環境，當這個區域所有的經濟都附著在中國大陸這個不穩定的政經環境時，整個地區所曝露的危險會很大。我並不是說這是壞現象，而是說風險非常大。這個地區任何國家，包括台灣都必須考量風險的存在。

若我們有很長的時間，比如在經濟發展的早期，發展步調比較緩慢的時候，資訊、科技的流通不像現在這麼快，會有時間慢慢作這些調整。但我們現在面對的是，一個經濟快速變化、科技迅速發展流通的時候，我們有沒有這麼多時間作這些政治的調整？我們的政治在作調整中，這是我們在民主化過程中必須的代價，但它花時間。我們經濟已到了關鍵性的時刻，我們必須快速地行動。但我們卻必須等到政治的遊戲規則就位後，才能採取有效的經濟措施，這就是我們現在最大的困境所在。

雖然看起來是個不令人樂觀的情況，但我們應知道，台灣的經濟、民主發展，儘管是個很吵鬧的民主，而且是很顛簸的一條路，但它畢竟將台灣帶向與西方國家、整體國際社會期待的價值比較接近的階段。這使得西方國家、國際社會整體承認台灣存在的價值，認為台灣應該繼續存在，而台灣必須維持其自主性。台灣人民有權作自己的選擇，台灣人民不能在軍事武力壓迫下作這些選擇，台灣人民必須有防衛自己的能力。在我們面對兩岸關係、經濟處於調整期、政治民主處於重新建構的階段時，幸運的是，經濟發展與民主機制受到國際社會一定程度的肯定與支撐。

貳、兩岸互動新情勢

一、陳總統表達具體的善意

去年三一八到五二０之間，是一個非常敏感的時刻，主要在於中國大陸對新的政權有極度的不安，不安來自於不了解。五二０的演講是非常重要的演講，「四不一沒有」不只是單純的文字敘說，更提供重要的保證，即在台灣的中華民國政府有時間、耐性等待處理兩岸問題的最佳時刻來臨。

二、經貿交流增加兩岸相互依賴的程度

九０年代末期，我們一方面正處於經濟、內部政治解構、重新建構的過程中，另方面兩岸的貿易和投資在不知不覺間也增加了許多。這種貿易與投資的增長，一方面增加兩岸相互依賴的程度，另一方面也可發現有趣的現象，即兩岸從長期以來對峙僵化的局面，已開始發展出共同的經濟利益。這共同經濟利益的存在，是台灣與中國大陸繼續共同相處的穩定因素，這也就是何以新政府對兩岸經貿政策要檢討調整，使兩岸經貿關係正常化，用正面的角度看台商在兩岸關係上的角色。

三、雙方皆體認到「戰爭」非解決問題的優先選項

中國大陸目前內部有許多亟待解決的問題，例如因應加入WTO的衝擊、改革內部國有企業、要處理失業問題、地區性的不均衡、少數民族的問題等。因此中共最不想發生的是，因為處理台海問題不當，發生對內部平衡的衝擊。而我們也是一樣，我們有很多內部的問題要解決，兩岸關係在此時最重要的就是求穩。一定要求外部環境的穩定，才能推動內部的改造。

台灣的經濟就像處於高科技所謂「精密處理」的階段，最怕就是外部的不穩定。我們處在一個技術性非常困難的情況，也可能正走向一個類似日本不景氣循環的階段，但我們在這個階段來講，還不致於像日本的情況；客觀來說，我們還猶有可為。但猶有可為的前提是，外部的關係一定要維持平穩，因此新政府的兩岸政策，現階段就是求穩。政府所作努力的主要方向，就是要讓兩岸關係穩定下來。

此外，雙方已都了解到戰爭的影響，過去有幾年兩岸幾乎是瀕臨戰爭爆發的情況，但現在雙方都認知到，戰爭絕不是雙方關係處理的一個選項。戰爭所帶來的仇恨及對經濟發展的損害，對未來長遠關係處理產生的障礙，都是超出想像以外的。這是何以中國大陸在不放棄武力的前提下，仍表明願以和平方式解決台海問題。這講法有兩層目的，一是說給國際社會聽，以平息國際對台海問題的關注；另一方面也發自其內部需求，如果發生戰爭，所耗費的資源、引起內部的不穩定，對其經濟發展，特別是亟須引進外資的階段，都是非常嚴重的干擾。

對台灣來講，戰爭更不是個選項，對小的一方來說，戰爭都不應是個選項。我們最大的問題在於處理自己內部的問題，對長久問題的解決，必須堅持一個原則，就是「這個決定終究是我們自己的決定」，而我們的決定不是在別人壓迫或威脅下作的決定。

四、兩岸對話是必然的趨勢

我們預期未來兩岸的互動是一種怎樣的關係？以前那種僵持、一觸即發的對峙情勢，雙方政府在整個國際體系架構下，開始認知到那是高度不穩定、危險，並且對兩岸關係高度不利。這使得兩岸政府在處理兩岸關係時，開始趨近於國際的期待，也就是類似外交折衝的途徑解決，在這之間，雙方維持互動平穩的基礎，就是國際的期待與基本的標準。我不是告訴各位將來一定沒有戰爭，或是我們可以作自己想作的事，而不管後果。事實上，兩岸關係還是一個非常敏感的問題，兩方政府都要非常小心處理。

也只有在這種基本認知下，我們希望將來在互動關係中找出雙方共同利益所在。但我也強調，在找出雙方共同利益的過程中，最重要的元素是，我們要保持自主性，同時也期待，雙方對對方的存在要有一定程度的尊重。中國大陸不能把我們看作政治的不存在，我們是存在的，他們不能把我們當作是一個附屬於他們的政治體或經濟體，我們是有主體性的存在，他們必須要堅持這一點。

總體來說，將來的兩岸關係，從互動的層次來看，應是屬於一種類似於外交的折衝互動模式。雖然在短期內，我們似乎還看不到雙方有直接對話的機會，但從長期來看，對話是一個必然的趨勢，而且是國際所共同期待的。

五、兩岸競爭的態勢已然形成

除此之外，兩岸也進入到一個競爭性的關係，各位或許注意到近日陸委會所公布的民調結果，民眾對「一國兩制」的支持度增加，其實這是相對制度差異縮小的指標。意即雙方在政治、經濟及社會制度差異性縮小，人民對「一國兩制」的惡感會減低，但我們現在所看到的百分之十五、十六的支持度，還不足以讓我們認為那有一個關鍵性的變化。事實上，兩岸關係間存在差異還是相當大。

在經濟方面，我們要特別注意到，雙方已從互補走向競爭性的關係。台灣經濟、產業及科技的發展，現階段還可以說領先中國大陸，但在三到五年內，如果沒有持續往前走的話，我們將面臨很嚴酷的挑戰。也就是說，我們會做的，中國大陸也會做，而且更便宜；我們做得到的，中國大陸也做得到，而且規模更大。那時候，我們無可避免要考慮到，我們的自主性是否開始喪失。這個自主性很重要，是將來我們決定要什麼樣的制度、怎樣的將來，一個很重要的元素。

很多人問，在兩岸關係裡，時間站在誰的那一方；在我的看法，時間是站在競爭關係中勝利的那一方。不論是經濟、政治、社會的改革，都是屬於競爭的關係，得勝的那一方，時間就站在那一方。

參、兩岸交流的現況

政府從一九八七年十一月開放民眾赴大陸探親，十三年來，兩方在經濟、文化、社會、體育、學術、宗教等各層面都有交流。近來流行的是宗教交流，例如進香團，每年都有很多進香團到中國大陸去。截至去年十一月，台灣地區人民進入大陸地區累計已達一千七百萬人次；去年一年就超過兩百四十萬人次，在中國大陸旅行、從事商業活動、就業。我們每年到中國大陸旅行所花費的費用，粗估有一千五百億元新台幣。至於大陸人民進入台灣地區，十三年來累計有五十五萬人次；兩岸通婚的配偶達八萬對以上。

在兩岸經貿方面，截至去年年底，兩岸間接貿易累積的金額已達兩千兩百億美元。去年一年，兩岸貿易總額達三百一十二億美元，佔我國外貿進出口總額的比重，是百分之十一；若單看出口，則佔出口總值的百分之十八。倘若把香港也放進去，因為有些是經過香港去大陸，會達到百分之廿三。換句話說，我們將中國大陸作為一個外銷市場，依賴程度相當高。

再看投資方面，截至兩千年年底，累計有兩萬兩千九百件，在經濟部有登記的，金額是一百七十億美元，約佔我國對外投資總值的百分之三十九。大陸方面的統計，實際投入的有兩百五十二億美元，我們是中國大陸排名第三大的外資來源，僅次於美國、香港。依中央銀行統計的數字，歷年來累計到中國大陸投資的金額，應在五、六百億美元，若更大膽地估計，可能達到七、八百億美元。我們的外匯儲備，中央銀行公布的是一千一百億美元左右，這其中三、四百億是流動性的外匯，也就是短期進出台灣的資金，長期持有的只有六、七百億。在過去幾年間，我們已將相當於長期持有的外匯，搬到中國大陸去。

下一個階段的投資，都是大型企業，上市、上櫃公市，高科技公司，牽涉到的資本金額會更大，但不能說這些人是花錢，就不讓他們去。政府在考慮這件事時，除了個別的廠商的利益，還有整體經濟的角度。個別的廠商可以說他必須到大陸去投資，因中國大陸的成本低、市場大，但若是政府，必須考慮到的是全民的利益、整體的經濟利益。當廠商帶走資金去中國大陸投資，同時將科技、管理人才全數帶去，而所賺的錢都不再回來的時候，我們怎麼辦？

但我們也不必如此悲觀，在長期看數字時，都只看單向的因素，也就是我們的投資、出口到中國大陸去，我們的人到中國大陸去，我們沒有看到另一個方向的流動。也就是中國大陸的資本到這裡、中國大陸的人到這裡觀光，或者中國大陸的貨品大量輸入我們的經濟體。

肆、未來努力方向

在上個階段，政府考慮的是單向從台灣到大陸，下個階段我們必須考慮大陸到台灣。政府在兩岸經貿關係施政時，必須維持這種雙向的流通、平衡。兩岸關係還是我們對外整體關係的一環，如果兩岸關係出現一定程度的失衡，若我們的整體對外關係可以平衡過來，也就是有多邊的平衡，也就不必太在意雙邊的失衡。但我們比較憂慮的是，我們原有的多邊平衡，優勢也在降低中。

在多邊平衡關係裡，也就是出口、長期外資的投入的成長速度，都在下降，所以我們承受雙邊不平衡的能力一直在下降中。我們必須在經濟體系中帶入大陸的因素，使雙邊經貿關係趨於較平衡。在我們經濟快速發展時，有能力讓資金走向中國大陸，但經濟發展走向緩慢過程時，就必須考慮到雙向流通的平衡問題。但開放陸資、大陸觀光客，都不是毫無風險的人及資本，那是有風險的人與資本，政府必須加以管制，要考量國家安全的因素。

事實上，正在規畫中的對大陸開放措施，有一定程度可讓國家安全體系同步發展。意即，國家安全在過去的印象中就是跟監、監聽，或其他類似於白色恐怖的情況，現代的國家安全體系則不同。現代的國安體系在於資訊的收集、風險的掌控，而不是直接進去管制各項的行為。

但是持續的經貿開放，我們國家安全體系的負擔將會愈漸加重。現在要維持的是，一方面經貿的開放使得雙向的流動達到均衡，同時也考慮到國家安全是否已達到負載量超過的地步。這是政府在進行每一項評估時，所考慮的最重要因素。在小三通、大陸觀光客的引入等，都有這層很深的顧慮。但我們不會因為有國家安全的顧慮，就放棄現在應該作的事。

一、實施並持續推動「小三通」

第一項就是眾所皆知的，在本世紀初開放的金馬小三通。現階段還是除罪化的過程，同時開始建立其商業管道，這個建構過程，需要時間。過程中一方面建立合法管道，另一方面開始執行法律，很多人以為小三通執行後治安變壞，但實際上是法律執行更有效率，抓到的走私更多。現在小三通正在持續加溫的狀態，再過一段時間會轉向商業化的運作。

二、調整「戒急用忍」政策

第二個要處理的是「戒急用忍」的檢討。「戒急用忍」檢討的整套方案已送到行政院，在這個階段，我們將經濟部、財政部、中央銀行、經建會及勞委會的意見整合後送交。但我們在檢討「戒急用忍」政策過程中有很深的顧慮是：會不會因這個開放讓台灣整體產業發展的動能消失？

事實上有些產業開放赴大陸後，特別是高科技產業，移植的速度很快，在台灣花十年累積的產業，很可能兩、三年內就可全部搬到中國大陸去。這十年的累積，如經營管理的能力、群聚的功能、整合的能力等要花時間養成，一旦養成，外移的速度就很快。如果產業花十年養成、兩三年就可以外移，那我們是否會有一個空窗期？新的產業還沒出現，舊的、高科技產業已出去，空窗期可能出現，有人失業、經濟發展動能不足、信心潰散，當我們要全數撿回來時，可能更難了。

所以「戒急用忍」的檢討，並不是不顧慮企業再發展、再生存的要求，只是在開放的同時，必須考慮時間的因素。我們不能讓投資的開放，使台灣產業的動能散失掉，造成信心潰散。這是一個非常精密的手術，牽涉到的產業評估、就業問題、資金的需求等，都在審慎的估計中。此外，我們在開放中，還要加強管理的措施，下一階段的投資都是較大規模的、上市上櫃公司的投資，所以我們對投資大眾必須負一個責任，也就是資金投入高風險的大陸市場，我們應有一個有效的管理機制。

同時也希望，創造誘因及便利的機制，讓大陸與台灣間的資金可以比較便利的流轉。比如台商在中國大陸短期內沒有使用的資金，可以流回台灣，或者是以台灣作為資金調度的中心。創造一個機制，鼓勵大家把錢存在台灣，期待使台灣的銀行體系中，創造出一個類似香港的體系，現在存在香港的閒置資金，可以轉回台灣的銀行體系中，使我們需要的資金有一定挹注。

「戒急用忍」政策在行政院處理階段，還要一段時間，但這種朝開放的政策是不會再後退。重要的是，我們必須在對的時間裡，作適當幅度的開放，而不是毫無限制的開放，或者沒有考量時間因素的開放。

三、審慎規劃推動兩岸「三通」

第三個正在處理的是三通的問題。三通問題也一樣，是一個趨勢和方向，也是政府應作的事情。但必須考慮到什麼時候來作這個事，在那個時候作到那個階段。如果三通沒有處理好，我們將看到一個現象：台灣的產業已分為兩類，一是移往大陸投資，另一個是留在本土的產業，這兩個產業很可能在台灣市場上發生競爭關係。如果三通政策的執行沒有經過事先的評估與規畫，實施後就會發現一個問題，首當其衝受害就是農業和傳統產業，尤其是沒有移到大陸的傳統產業。所以在處理這些問題時，會考慮與大陸往來有急迫性的產業，優先考慮開放；但對國內產業有嚴重衝擊的，會放到後面的順序。

現在我們在一個過程中，對產業一一地檢查，看那些產業有急迫性、那些有立即受衝擊的嚴重性，對這些產業作些調整。在時間進程上，在第一階段，配合加入WTO的時程，將通商部分作調整，也就是貿易型態從現在的間接變成直接貿易；進出口的項目，也會進一步放寬。到了第二階段，考慮通航，從貨運到客運、從海運到空運，會作整體的規畫。

四、規劃開放大陸人士來台觀光

另外，正在加強規劃的是大陸觀光客來台。目前我們正在評估大陸觀光客來台的規模與可能產生的效益，特別是在就業上的效益，規畫案預定在六月完成。

五、加強台商權益的保障

最近，有許多人民都關心台商在大陸權益如何保障的問題，藉此機會我要表達政府對台商的立場。首先，新政府對台商沒有負面的看法，我們認為台商是台灣的一項資產，而且也覺得台商很可能是發展兩岸共同利益的所在。第二，台商所面臨的問題，政府都關切及了解，但有些問題的解決，不是政府單方可為，必須經過雙方的互動才有解決可能。第三，有些問題即便是雙方有互動都沒辦法解決，這類問題可能牽涉到中國大陸的整體法規結構，及對外國人的保護不足。今天發生在台商的人身及財產上的傷害，對其他外資廠商也可能會發生。

這就是為什麼大家對中共加入WTO有很大的期待，因為他加入WTO所作的承諾，就是將國內種種標準走向WTO最低標準，也就是靠國際整體力量來提升中國大陸對外資、外商的保護，包括台商。這個應是最有效的辦法。

伍、結語

總體而言，兩岸關係還是要穩定，要持續發展對雙方才有好處。因此，我們期待未來兩岸對話能順利恢復，對兩邊所面臨的問題能一樣樣坐下來談、一樣樣解決。只有在制度化協商、制度化溝通管道中，兩岸經貿關係才能有秩序發展。這個有秩序發展是兩岸經貿關係正常化最重要的關鍵，同時兩岸經貿關係的改善是兩岸關係穩定最重要的因素，也是兩岸短、中期最重要的目標。